2016cpa改革是怎么回事

　　由中國會計學會政府及非營利組織會計專業(yè)委員會主辦、中國人民大學和北京師范大學聯(lián)合承辦的第四屆“公共管理、公共財政與政府會計跨學科研究國際論壇”暨第六屆“政府會計改革理論與實務研討會”在北京舉行。“政府財務報告審計和公開機制研究”也成為此次研討會的選題之一。

　　稍早前的4月29日，財政部辦公廳下發(fā)了《關于組織開展公共部門注冊會計師審計制度研究的通知》（以下簡稱《通知》），將“公共部門注冊會計師審計制度研究”列為財政部改革發(fā)展重大研究題目，要求在年內(nèi)完成研究任務，并積極推動相關工作開展。記者了解到，財政部將于近期組織地方財政廳及會計師事務所召開“公共部門注冊會計師審計制度”專題啟動會。

　　年初，財政部會計司在其印發(fā)的《2015年工作要點》中，將“探索推進公共部門注冊會計師審計制度”作為推動注冊會計師行業(yè)持續(xù)發(fā)展的七項重要工作之一。此外，3月底，“公共部門注冊會計師審計制度和審計準則研究”也被列入中國會計學會“全國重點會計科研課題（2015）”目錄，成為28項當前中國會計改革與理論研究中出現(xiàn)的亟待解決的疑難問題與重大問題之一。

　　那么，公共部門注冊會計師審計制度與政府會計改革之間有什么樣的關系？研究中的公共部門注冊會計師審計制度能否促進政府購買服務的完善？而推進公共部門注冊會計師審計制度，對注冊會計師又影響幾何？帶著這些問題，《財會信報》記者采訪了業(yè)內(nèi)專家。

　　注冊會計師審計連同政府審計、單位內(nèi)部審計，共同構成我國審計體系中的“三駕馬車”，在國家經(jīng)濟監(jiān)督體系中均發(fā)揮著不可或缺的重要作用。

　　資深注冊會計師、江蘇省南通市注冊會計師協(xié)會副秘書長劉志耕在接受《財會信報》記者采訪時介紹，政府審計是指國家審計機關對中央和地方政府各部門及其他公共機構財務報告的真實性、公允性、合法性，對運用公共資源的經(jīng)濟性、效益性、效果性，以及提供公共服務的質量進行的審計。從范圍上來看，公共部門審計（含高校及醫(yī)院相關審計）應該與政府審計近似，但其實施審計的主體已不一定僅是政府審計機關、國家財政監(jiān)督部門及公共部門的內(nèi)部審計，其中還包括了社會中介組織參與的審計監(jiān)督，即注冊會計師實施的社會審計監(jiān)督。

　　劉志耕認為，政府審計機關、國家財政監(jiān)督部門及公共部門的內(nèi)部審計都屬于政府自身的內(nèi)部監(jiān)督，而注冊會計師的審計則屬于外部的、社會的審計監(jiān)督，其獨立性要強于內(nèi)部審計監(jiān)督。多年來，我國對公共部門的審計實際上就是政府的內(nèi)部審計，而從實際執(zhí)行情況來看，存在著五大弊端，包括：相關審計制度未能建立健全（包括對審計者自身的規(guī)范要求），不僅容易使得對已有制度的執(zhí)行有選擇性，而且也很容易使得執(zhí)行不能到位；審計的目的性有失偏頗或不恰當，不能從維護社會公眾利益、推動公共部門信息公開、增強政府預算透明度和公信力的高度實施審計；審計的規(guī)范性、透明性、嚴肅性不足，對審計對象有很大的人為選擇性，存在嚴重漏洞；審計力量、技術不足，審計盲點、漏洞很多，審計獨立性、客觀公正不足，審計的困難、阻力往往較大，易受長官意志影響，對問題定性的自由裁量空間較大，最終的審計處理往往不痛不癢或不了了之，整個審計僅是走過場；審計的效率、效果沒有也無法得到a1發(fā)揮。審計往往就事論事，限于財會稅處理及財經(jīng)紀律等問題，很少能從更高的宏觀層次揭示問題、提出有效意見。

　　劉志耕指出，我們對于引入公共部門注冊會計師審計制度的認識這一基礎和根本性的問題已基本解決，但仍有三大問題需要重點考慮：

　　一是認識程度要全面到位。公共部門的日常運作基本上都應該公開透明（除非涉及國家機密），所以，對公共部門引入注冊會計師審計的覆蓋范圍原則上也應該全面、徹底。“一步到位，不留死角，這不僅是一種態(tài)度、更是一種決心”。二是制度設計要到位。對公共部門注冊會計師各項審計制度的設計，一定要力求規(guī)范、完善、恰當，制度對注冊會計師不僅要有指導性，而且更要有可操作性，要結合我國政府會計的改革，并針對我國政府會計及相關公共部門的實際情況進行有針對性的設計，不僅要征求各方意見，而且還要經(jīng)過一定范圍試點、總結經(jīng)驗并進一步修改完善后再全面推行。三是透明的程度要到位。審計的結果一定要全面、充分和認真考慮，并能體現(xiàn)出對公共部門的審計必須對社會公眾負責、公開透明的本質要求。這方面制度的設計難度較大，不僅是對實施全面規(guī)范、公開透明預算制度的體現(xiàn)，而且更要能夠體現(xiàn)對公共部門績效評價，需要設計者充分發(fā)揮自己的聰明才智。

　　與劉志耕的觀點類似，全國政協(xié)委員、眾環(huán)海華會計師事務所首席合伙人石文先建議，在政府財務報告審計業(yè)務的開發(fā)上，要根據(jù)中央總體部署和安排，逐步從單一到全局，從簡單到復雜。建議注會行業(yè)在提高政府透明度方面可以先加強跟政府方面的溝通，先給政府有關部門做些咨詢服務，幫助政府夯實有關數(shù)據(jù)，因為事務所開發(fā)政府財務報告審計需要一個過程，可以從部門開始，逐步推進。

　　財政部會計司在《2015年工作要點》中明確，要推動政府購買注冊會計師服務體系建設，制定政府購買服務支持注冊會計師行業(yè)發(fā)展的管理辦法，探索推進公共部門注冊會計師審計制度。可以說，支持政府購買注冊會計師專業(yè)服務，是推進實現(xiàn)公共部門注冊會計師審計制度的必選路徑。政府購買會計服務有利于加快政府職能轉變，同時使得市場機制的調(diào)節(jié)作用得到加強，注冊會計師也將獲得良好的發(fā)展機遇。

　　此外，財政、審計等政府監(jiān)管體系尤其是政府購買服務制度改革需要強化注冊會計師審計。黨的十八大指出，要加強和創(chuàng)新社會管理，改進政府提供公共服務方式?！秶鴦赵恨k公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》就政府向社會力量購買服務提出總體意見。此后，財政部印發(fā)了《關于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務的通知》，要求加快培育一批獨立公正、行為規(guī)范、運作有序、公信力強、適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的社會組織。近期，又印發(fā)了《政府購買服務管理辦法（暫行）》，明確將會計審計服務納入政府購買服務指導性目錄。

　　記者還了解到，財政部、民政部于日前印發(fā)的《關于規(guī)范全國性社會組織年度財務審計工作的通知》中明確指出，“除基金會、境外基金會代表機構和其他具有公益性捐贈稅前扣除資格的公益性社會團體應當按照《關于加強和完善基金會注冊會計師審計制度的通知》（財會[2011]23號）的規(guī)定選聘會計師事務所外，其他社會組織可以自主選聘經(jīng)財政部門批準設立的會計師事務所對本單位的年度財務工作進行審計。”同時，“登記管理機關為履行監(jiān)管職責對社會組織進行年度財務抽審時，應當根據(jù)政府采購制度有關規(guī)定選聘會計師事務所，并按照國庫集中支付管理制度和合同約定，將審計費用支付給受托會計師事務所。”

　　有業(yè)內(nèi)人士認為，隨著“全覆蓋”監(jiān)管理念的逐步落實，必將加大購買注冊會計師專業(yè)服務的力度，此舉*5的受益者就是會計師事務所。要在完善各類企業(yè)注冊會計師審計制度的同時，大力推進公共部門注冊會計師審計制度建設；要及時總結、推廣部分地區(qū)試行醫(yī)院、高校、基金會、行政事業(yè)單位注冊會計師審計制度的做法和經(jīng)驗，以改革成效“倒逼”有關方面解放思想、創(chuàng)新管理，破解有關領域財務管理薄弱、信息公開不力、群眾意見較大的老大難問題；要研究制定政府購買注冊會計師專業(yè)服務的管理辦法，重點明確“誰來買”、“買什么”、“向誰買”和“怎么買”，促進政府購買注冊會計師專業(yè)服務規(guī)范發(fā)展。

　　劉志耕此前接受《財會信報》記者采訪時也表示，就目前來看，政府購買社會審計服務進展并不理想。他說，由于目前還處在政府購買注冊會計師服務的初級階段，所以，還存在很多問題，如服務缺乏應有的獨立性、購買服務的方式方法不規(guī)范、服務要求和操作不規(guī)范、服務付費不規(guī)范、對服務結果評價沒有標準和依據(jù)、對服務缺乏有效監(jiān)督，以及對服務缺乏必要的獎懲機制等。

　　隨著我國“依法治國”方略的確定，民主法治進程再次提速，加強高效、透明、廉潔的政府自身建設顯得日益迫切而緊要。而財務透明是現(xiàn)代法治政府的核心和重要檢驗標尺，也成為人民群眾的熱切期盼。

　　財政部會計司注冊會計師處處長王宏此前撰文稱，透明政府監(jiān)管體系尤其是政府綜合財務報告制度改革需要強化注冊會計師審計。

　　這一觀點也得到了劉志耕的認同。“應該將引入公共部門注冊會計師審計制度理解為當前財稅體制改革不可缺少的重要組成部分。”他向記者介紹，引入注冊會計師開展獨立的第三方審計，不僅可以有效彌補現(xiàn)行政府內(nèi)部審計監(jiān)督機制的不足，有利于形成科學、有效、完整的全方位監(jiān)督體系，而且，對配合我國政府正在開展的財稅體制改革，對政府實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度，建立權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度，建立規(guī)范合理的政府債務管理及風險預警機制等重大財稅體制具有重大意義。

　　記者注意到，近期，國務院下發(fā)通知，批轉了財政部制定的《權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》，拉開了政府會計改革的帷幕。政府會計改革是財政部今年的重點工作之一。財政部計劃加快協(xié)調(diào)推進政府會計改革，制定發(fā)布《政府會計準則———基本準則》，研究制定固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、投資、存貨、土地、政府性債務、財務報表列報等政府會計具體準則；制定發(fā)布地方政府性債務會計核算暫行規(guī)定（已發(fā)布《關于地方政府專項債券會計核算問題的通知》）；研究制定《政府財務會計制度》，為編制權責發(fā)生制政府財務報告提供標準和依據(jù)。

　　《改革方案》明確，必須推進政府會計改革，建立全面反映政府資產(chǎn)負債、收入費用、運行成本、現(xiàn)金流量等財務信息的權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度，其目的是強化政府資產(chǎn)管理、降低行政成本、提升運行效率、有效防范財政風險，促進財政長期可持續(xù)發(fā)展，推進國家治理現(xiàn)代化。國務院要求，政府綜合財務報告應保證報告信息的真實性、完整性、合規(guī)性，接受審計；要制定發(fā)布政府財務報告審計制度和公開制度；政府財務報告審計制度應當對審計的主體、對象、內(nèi)容、權限、程序、法律責任等作出規(guī)定。

　　全國政協(xié)委員、課題聯(lián)合研究小組成員、會計師事務所首席合伙人朱建弟認為，從國際經(jīng)驗看，政府財務報告需要政府審計和注冊會計師審計“雙輪驅動”，由政府審計確立經(jīng)濟行為的“合規(guī)性”，由注冊會計師審計財務報告的“真實性”、“完整性”和“績效性”。他認為，無論是推行政府購買注冊會計師審計服務制度，還是構建獨立的公共部門注冊會計師審計制度，均為強化注冊會計師審計提供了嶄新平臺和廣闊空間。

　　石文先就認為，注冊會計師可以發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢，通過幫助政府建立健全財務規(guī)章制度的“主動”方式和監(jiān)督審計政府財務報告的“倒逼”方式，提高政府財務的公正合理性和透明度。

　　財政部相關負責人就推進權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革有關問題回答記者提問時指出，加快推進政府會計改革，落實相關配套措施，建立健全政府財務報告審計和公開機制是保障。該負責人介紹，政府綜合財務報告和部門財務報告編制后，都要按規(guī)定接受審計，審計后的政府綜合財務報告與審計報告依法報本級人民代表大會常務委員會備案，并按規(guī)定向社會公開，以保證財務信息的真實可靠、公開透明。

　　根據(jù)《改革方案》所確定的時間表和路線圖，力爭在2020年前建立起具有中國特色的政府會計準則體系和權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度。2014～2015年，重點是建立健全政府會計準則體系和財務報告制度框架體系；2016～2017年，開展政府綜合財務報告編制試點；2018～2020年，全面開展政府綜合財務報告編制工作，制定發(fā)布政府財務報告審計制度、公開制度等。

　　事實上，財政部在《通知》中也指出，希望借助課題的研究成果，推動政府會計改革順利實施，確保政府會計準則規(guī)范有效執(zhí)行，同時借此加強對政府運行成本和效率的管理，提升預算資金使用的效率和效果，并且規(guī)范地方政府債務的管理和風險防范，維護投資者和社會公眾利益，另外也可推動公共部門信息公開，增強政府的透明度和公信力。

　　不論是推進政府會計改革、政府購買服務，還是引入公共部門注冊會計師審計制度，注冊會計師都將成為其中的受益者。

　　正如劉志耕所言，“如果真正全面實施公共部門的注冊會計師審計制度，注冊會計師將是落實這項制度最重要、最直接的執(zhí)行者，同時也是最直接的受益者。”他樂觀地認為，“這一制度會給我國注冊會計師帶來有史以來*5規(guī)模具有法定意義的業(yè)務，其強烈的暖流將一掃目前大多數(shù)中小會計師事務所面臨的寒冬，并很可能是很多中小會計師事務所未來很長時間內(nèi)最主要、最穩(wěn)定的業(yè)務收入來源。”他并預測，很多事務所將很可能因此需要增加大量的業(yè)務人員。

　　他同時強調(diào)，不管會計師事務所的規(guī)模如何，注冊會計師都必須有充分的思想認識和精神準備。全體注冊會計師及從業(yè)人員都必須認真接受對公共部門審計的相關業(yè)務培訓，不僅要充分領會和掌握對公共部門審計的規(guī)定和要求，而且還要確保全面規(guī)范、高質高效地完成每年的審計任務。“注冊會計師們務必知道，這不是政府給注冊會計師行業(yè)開拓業(yè)務增加行業(yè)業(yè)務收入的問題，也不是狹隘的經(jīng)濟收益問題，這表示了政府和社會對注冊會計師的信任，同時更是一個讓社會公眾對注冊會計師進行全面了解、正確認識的良好機遇，是樹立注冊會計師社會公信力的絕佳機會，對此要必須不折不扣地做好，只許成功不許失敗。千萬不能再像以往少數(shù)注冊會計師那樣，審計過程搞形式主義，搞走過場，如果這樣，只能是自掘墳墓。”在接受采訪時，劉志耕滿懷感觸地說道。

　　他直言，公共部門注冊會計師審計制度已成定局。現(xiàn)在的問題是，注冊會計師該如何迎接挑戰(zhàn)、如何抓住戰(zhàn)機贏得全面勝利。這是對注冊會計師行業(yè)的考驗，更是對每一位注冊會計師的考驗。

　　對此，朱建弟在接受媒體采訪時也建議，會計師事務所在繼續(xù)鞏固企業(yè)審計業(yè)務的同時，要為拓展公共部門注冊會計師審計做好知識、技能、人才儲備，諸如財政預算制度改革與績效評價、高校醫(yī)院財報審計、管理會計咨詢、破產(chǎn)與重組管理人業(yè)務等；同時，政府部門應加快頂層設計、政策協(xié)調(diào)和制度建設，沒有財政部門會同相關部門制定政策予以引導和推動，行政事業(yè)單位等方面的業(yè)務很難落地。