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一直以來，糧食安全問題向來都是中國經(jīng)濟政策的核心問題。中國政府強調(diào)“中國人要掌握自己的糧袋子”，這就意味著中國糧食安全政策的目標就是“實現(xiàn)糧食自給”。
一直以來，國家不斷重申要保持糧食自給率在95%以上；但是面對不斷增加的糧食進口量，中國政府最近改變了論述，提出要保持“口糧安全”。
經(jīng)過糧食生產(chǎn)的十一連增，2014年中國糧食的總產(chǎn)量已經(jīng)達到了6.07億噸。與此同時，中國的糧食進口量也逐年累增。如表1所示，2014年中國三大主糧進口了大約900萬噸，凈進口量為840萬噸，自給率為98.4%。從這個意義上講，中國的“口糧自給”是安全的。
但是，2014年中國進口了7500萬噸大豆，大豆的自給率只有15.6%。中國進口了超過世界上大豆總出口的60%。如果將大豆計算在內(nèi)，中國的主要糧食（三大主糧+大豆）自給率已經(jīng)降到了只有86.3%?？傮w糧食自給率已經(jīng)降到了87.9%?？瓷先ミ€不算太悲觀。
可是，現(xiàn)實中大豆單位面積產(chǎn)量只有谷物單位面積產(chǎn)量的1/3。如果考慮這個因素，中國進口糧食換算成耕地，相當于進口了中國耕地面積38.4%產(chǎn)量的糧食。從這個意義上講，中國糧食的耕地自給率只有72%左右。中國糧食安全形勢是非常嚴峻的。
表1：2014年中國主要糧食的生產(chǎn)和貿(mào)易量（單位：千噸）
隨著中國人均收入的快速增長，其飲食習(xí)慣在迅速改變：從傳統(tǒng)的纖維為主的飲食結(jié)構(gòu)向以肉為主的西方飲食結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。盡管中國肉類統(tǒng)計數(shù)據(jù)存在許多爭議，但是肉類消費的長期增長趨勢是毫無疑義的。國家統(tǒng)計局的生產(chǎn)數(shù)據(jù)顯示年人均擁有的豬肉消費量約為38公斤，而國家統(tǒng)計局的住戶調(diào)查統(tǒng)計顯示，人均消費不足20公斤；大概一半的豬肉統(tǒng)計不見了。生產(chǎn)的虛報應(yīng)該是一個主要的問題。
根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）的食物平衡表的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國的人均肉類擁有量已經(jīng)從1978年的10.3公斤增長到了2011年的55.6公斤。但是，與西方發(fā)達國家相比，中國的人均肉類消費水平仍然較低。例如，德國的人均肉類消費量為87.9公斤，美國的人均肉類消費量為117.6公斤。肉類消費的增長就需要更多的飼料糧食。中國的糧食安全問題表現(xiàn)為“飼料安全”。
我們最近的研究認為中國糧食需求增長的趨勢會延續(xù)到2030年，然后穩(wěn)定下來。將來中國糧食的耕地自給率預(yù)計會降到50%以下。
如何解決中國的糧食安全問題成了一個棘手的問題？
短缺的經(jīng)濟現(xiàn)實
解決中國糧食安全問題只有兩條路：增加產(chǎn)量和擴大進口。糧食“十一年連增”就是國內(nèi)產(chǎn)量不斷增加的體現(xiàn)。但是，從現(xiàn)實角度看，中國國內(nèi)糧食增產(chǎn)的潛力已經(jīng)非常有限。
*9，中國已經(jīng)沒有剩余的土地供開發(fā)。同時，由于工業(yè)化的推進和現(xiàn)代交通網(wǎng)絡(luò)的建立，需要更多的優(yōu)良耕地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地。這會進一步減少耕地數(shù)量。
第二，中國糧食增產(chǎn)的一個主要因素是靠大量施用化肥。氮肥（氮含量）的使用量從2002年的2893萬噸，增加到了2012年4498萬噸。十年增加50%?，F(xiàn)在每公頃化肥使用量接近500公斤，為世界平均水準的5倍左右。如此大規(guī)模施用化肥造成嚴重的空氣和水污染，以及土地肥力下降等環(huán)境問題。*7研究表明，中國霧霾形成的一個重要因素就是氨污染。
第三，中國糧食十一年連增的另一個因素是國家的補貼和保護政策。這使得中國的糧食價格全面高于世界價格，這種局面很難持續(xù)。
第四，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。中國放棄產(chǎn)量較低的大豆生產(chǎn)，換種產(chǎn)量較高的主糧作物，轉(zhuǎn)而進口大豆。但是大豆的自給率已經(jīng)降到15%。這方面的潛能也非常有限。
如果維持國內(nèi)高自給率，成本太高（包括經(jīng)濟和環(huán)境成本），或者國內(nèi)資源無法支撐自給，其余的解決方案只能是進口。這也正是中國現(xiàn)在所發(fā)生的。中國已經(jīng)進口了相當于耕地面積40%的糧食。這個比例未來會進一步增加。
從歷史維度看，中國自1860年代設(shè)立海關(guān)以來，絕大部分年份都是糧食的凈進口國。東亞的發(fā)達經(jīng)濟體，糧食自給率都非常低。日本的糧食自給率不足40%，韓國和中國臺灣省的自給率甚至不到30%。通過貿(mào)易來解決糧食安全問題，一直是耕地資源緊缺的中國及東亞諸經(jīng)濟體的實際經(jīng)濟政策。
從廣義的角度看，糧食安全問題是一個收入問題。如果一個人或者一個國家的收入很高，自然可以從市場上獲得糧食，即使價格很高！中國歷史上發(fā)生的饑荒，其實更深層次的原因是貧困問題。這也是現(xiàn)在非洲等國饑餓問題的根源。
完美的政治期望
糧食安全問題不僅是一個經(jīng)濟問題，更是一個牽涉到國民感情的政治問題。政治問題的解決通常比較復(fù)雜，有時很難用貨幣衡量。
歷史上不斷重演的饑荒，王朝或者政權(quán)因此而顛覆，執(zhí)政者和國民對此都非常敏感。俗語云：“手中有糧，心中不慌”。為了社會和政權(quán)的穩(wěn)定，執(zhí)政者在任何時代對糧食安全問題均高度重視。中國政府為了糧食安全，甚至設(shè)立了維持“18億畝的耕地”紅線的政策，強力保護耕地。
一些人擔心：如果大量進口糧食，一旦發(fā)生國際糧食禁運，人民發(fā)生饑荒，社會就會發(fā)生動亂。這些人強力反對糧食進口，堅決主張中國實現(xiàn)糧食全面自給，這是一個“完美的政治期望”。中國的有關(guān)糧食安全問題的爭論其實就是“完美的政治期望”和“短缺的經(jīng)濟現(xiàn)實”的沖突。解決中國糧食短缺問題還是要回歸現(xiàn)實。
諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主阿馬提亞·森的研究表明：饑荒從來不是糧食供給總量發(fā)生了問題，而是分配發(fā)生問題。世界上糧食的總量供給從來沒有短缺過；2008-2009年世界糧價高漲，美國仍有大量的糧食被用來當作生物能源。
世界上雖然發(fā)生過糧食禁運事件，比如美國在1980年代對前蘇聯(lián)糧食禁運，蘇聯(lián)被迫向南美等國尋找賣家，直接導(dǎo)致阿根廷和巴西等國的糧食出口份額增加，美國在世界糧食出口市場份額的下降。2010年，世界糧食價格高漲，俄羅斯也采取出口禁令，防止國內(nèi)糧價高漲，但是其對世界糧食市場的影響非常有限。
中國政府一直在努力維持糧食自給，但現(xiàn)在的問題是中國的資源根本無法維持糧食的完全自給。要求中國維持100%的糧食自給率不現(xiàn)實，也不可能。盡管政府通過采取“改變定義”等方式試圖解決糧食安全問題。比如，中國提出把產(chǎn)量更高的土豆提升為第四大主糧，與水稻，玉米和小麥并列。
但是，這些政策改變不了中國的資源限制，也解決不了現(xiàn)實的供給短缺問題。中國的土地等資源的供給總量是一定的。盡管感情上很難接受，今后糧食進口繼續(xù)增加不可避免。進口是解決中國糧食短缺的必然手段。
政策建議
“為所有國民在任何時候從物理上、社會上以及經(jīng)濟上獲得足量、安全以及營養(yǎng)的食物，以滿足他們的飲食需要來保證積極和健康的生活”，還是政府義不容辭的責任。這也正是聯(lián)合國糧農(nóng)組織對糧食安全的定義。
為了減少政治風險，中國政府在進口糧食時還是要注意：
?。?）盡量分散進口國家；
（2）中國政府可以鼓勵居民到南美、非洲以及中亞等耕地富裕國家投資農(nóng)業(yè)；
?。?）規(guī)制世界主要的糧食貿(mào)易商，防止他們操縱市場。
?。?）盡量分散進口國家；
（2）中國政府可以鼓勵居民到南美、非洲以及中亞等耕地富裕國家投資農(nóng)業(yè)；
?。?）規(guī)制世界主要的糧食貿(mào)易商，防止他們操縱市場。
同時，由于肉食的大量消費，在造成糧食安全問題和環(huán)境污染等問題的同時，也給消費者帶來健康問題（比如肥胖、高血壓、高血脂和糖尿病等疾?。┮约皠游锔ｌ淼葌惱韱栴}。歐洲已經(jīng)興起“素食主義”運動，德國人均肉食消費量從1980年代開始逐步下降，至今已經(jīng)下降10%左右。政府應(yīng)該加力推廣健康的飲食方式，促進素食，減少肉食的消費，實現(xiàn)可持續(xù)消費。
歸根到底，解決中國的糧食安全問題，還是要大力發(fā)展經(jīng)濟，增加人民的收入，擴大國際影響力，這樣中國才可以從全球角度去解決中國人的糧食安全問題。
【作者為德國哥廷根大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與農(nóng)村發(fā)展系和庫郎貧困、平等與增長研究中心，發(fā)展和新興國家農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)講席教授】
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