5月3日，國(guó)家發(fā)改委在官網(wǎng)發(fā)布《充分發(fā)揮價(jià)格杠桿作用助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革》一文，曬出了去年價(jià)格改革的初步成果成績(jī)單。其中，發(fā)改委對(duì)電力價(jià)格的改革成果是這樣概括的：輸配電價(jià)改革推進(jìn)至18省；兩次大幅降低電價(jià)，減輕工商企業(yè)負(fù)擔(dān)900億元……
“發(fā)改委去年*5的成績(jī)之一，就是輸配電價(jià)改革全面推開。”中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員馮永晟向時(shí)代周報(bào)記者表示。
去年以來，發(fā)改委加快推進(jìn)價(jià)格改革。具體到電力領(lǐng)域，重點(diǎn)包括逐步推進(jìn)輸配電價(jià)改革試點(diǎn)，對(duì)一些高耗能行業(yè)和一些生產(chǎn)企業(yè)實(shí)行差別電價(jià)和階梯電價(jià)，對(duì)燃煤電廠超低排放實(shí)行上網(wǎng)電價(jià)支持政策等。
發(fā)改委意識(shí)到，創(chuàng)新價(jià)格機(jī)制，既是加強(qiáng)需求側(cè)管理的重要舉措，也是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。此前，因?yàn)閷?duì)供電和售電價(jià)格的壟斷，發(fā)改委一直為人詬病。
“發(fā)改委對(duì)價(jià)格的壟斷是中國(guó)行政壟斷的一個(gè)表征。”？中國(guó)政法大學(xué)資本金融研究院院長(zhǎng)劉紀(jì)鵬向時(shí)代周報(bào)記者表示。他曾在國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)的前身國(guó)家電力公司任職五年。他在評(píng)論中國(guó)電力改革的著作《大船掉頭》中，寫到了定價(jià)權(quán)壟斷的弊端：“電價(jià)問題和項(xiàng)目審批是當(dāng)前反映壟斷體制最強(qiáng)烈的問題，而這一源頭恰恰在于行政審批。”
去年3月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱“9號(hào)文”），要求理順價(jià)格關(guān)系，形成市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制。“現(xiàn)行電價(jià)管理仍以政府定價(jià)為主，電價(jià)調(diào)整往往滯后成本變化，難以及時(shí)并合理反映用電成本、市場(chǎng)供求狀況、資源稀缺程度和環(huán)境保護(hù)支出。”文件中如此批評(píng)了當(dāng)下的電力價(jià)格體制。而后，輸配電價(jià)改革從[*{5}*]試點(diǎn)深圳逐漸推向全國(guó)。
“既要以市場(chǎng)化改革為方向，又不能完全按照市場(chǎng)化準(zhǔn)則去進(jìn)行私有化和自由化，因?yàn)槠涓母锊粌H直接影響國(guó)家和社會(huì)發(fā)展中公平保障與效率的平衡，而且事關(guān)國(guó)家與社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。”劉紀(jì)鵬在《大船掉頭》中表達(dá)了他對(duì)中國(guó)電力改革的看法。在他看來，電力行業(yè)“如同一艘大船，要向市場(chǎng)化掉頭，需要慎之又慎，慢慢來。”
發(fā)改委今年研究重點(diǎn)：
電力交易中心如何操作
輸配電價(jià)改革，即改變上網(wǎng)電價(jià)、銷售電價(jià)都由政府來定的過去模式，放開輸配以外的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)，向社會(huì)資本開放配售電業(yè)務(wù)。而對(duì)處于中間的輸配電價(jià)，則由政府根據(jù)電網(wǎng)準(zhǔn)許成本加合理收益的方式來確定。這種新模式被稱之為“管中間，放兩邊。”
今年3月1日，北京、廣州兩大國(guó)家級(jí)電力交易中心同時(shí)分別在兩地掛牌成立，這被外界解讀為“電力市場(chǎng)化改革”的標(biāo)志性事件。但馮永晟在接受時(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)指出：“真正的改革涉及的領(lǐng)域則要遠(yuǎn)為廣闊。”
成立國(guó)家級(jí)電力交易中心，正是因循發(fā)改委放開電力行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的思路。南方電網(wǎng)廣州供電局一位內(nèi)部人士在接受時(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)稱，廣州電力交易中心由南方電網(wǎng)控股，其設(shè)立的主要目的是“在平臺(tái)實(shí)現(xiàn)相對(duì)獨(dú)立的交易。”他將電力交易中心的作用比喻為“相對(duì)獨(dú)立的中介”：原來的模式是用電企業(yè)與電網(wǎng)公司直接交易，而現(xiàn)在則通過電力交易中心，電力提供方也變成了售電公司。電力交易中心相當(dāng)于為售電公司搭建了銷售平臺(tái)。
9號(hào)文規(guī)定，允許社會(huì)資本成立售電公司，進(jìn)入售電側(cè)市場(chǎng)。對(duì)售電公司的準(zhǔn)入條件設(shè)置得相對(duì)寬松：電網(wǎng)公司、發(fā)電公司及其他社會(huì)資本乃至個(gè)人，只要符合條件，均可投資成立售電公司。文件下發(fā)后，售電公司如雨后春筍般冒出。據(jù)北極星電力網(wǎng)整理，截至2016年2月，全國(guó)共成立了274家售電公司。
馮永晟表示，對(duì)電力交易中心如何操作的研究是今年發(fā)改委的一項(xiàng)主要任務(wù)：“這種交易中心怎么做交易，怎么完善做交易的方式，是今年的一個(gè)重點(diǎn)。好也罷壞也罷，它至少能有一個(gè)電網(wǎng)公司向售電企業(yè)讓利的作用。”
改革成績(jī)單：
試點(diǎn)五省區(qū)降價(jià)空間超50億
相對(duì)于售電側(cè)改革的有序推進(jìn)，輸配電價(jià)改革是電力體制改革和價(jià)格機(jī)制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是發(fā)改委更樂于曬出的“成績(jī)單”。國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司巡視員張滿英在今年3月29日發(fā)改委新聞發(fā)布會(huì)上介紹，發(fā)改委在輸配電價(jià)改革上進(jìn)展順利，已經(jīng)取得了“電網(wǎng)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變”“約束了電網(wǎng)企業(yè)的成本”“核定了輸配電價(jià)的價(jià)格”等三項(xiàng)突破。
在監(jiān)管上，張滿英介紹，發(fā)改委已“建立了以電網(wǎng)有效資產(chǎn)為基礎(chǔ)，對(duì)輸配電的收入、成本、價(jià)格進(jìn)行全范圍直接監(jiān)管的新模式。”參會(huì)的云南省物價(jià)局局長(zhǎng)郭繼先則透露，國(guó)家*9次啟動(dòng)了異地監(jiān)審。他舉例，在改革試點(diǎn)云南省，其成本監(jiān)審工作是由廣東省成本調(diào)查隊(duì)開展監(jiān)審的，“既保證了成本監(jiān)審口徑的統(tǒng)一，同時(shí)又保證了以第三方名義進(jìn)行監(jiān)審的客觀性和公正性。”
而在約束電網(wǎng)企業(yè)成本和核定輸配電價(jià)價(jià)格方面，張滿英則曬出兩組數(shù)據(jù)：“剔除或核減了與電網(wǎng)輸配電無關(guān)的資產(chǎn)和不合理的成本，約160億。在五個(gè)省區(qū)（即云南、貴州、安徽、寧夏、湖北首批五省區(qū)輸配電價(jià)改革試點(diǎn)）來算，核減的比例平均約16.3%。”按照‘準(zhǔn)許成本加上合理收益’的原則核定了相關(guān)電網(wǎng)輸配電總收入和輸配電價(jià)水平。再綜合電網(wǎng)在三年監(jiān)管周期中的新增投資因素，五個(gè)省區(qū)降價(jià)空間達(dá)約55.6億元。”他透露，這些降價(jià)空間全部用于降低終端電力用戶用電價(jià)格，降低了企業(yè)的用電成本。
馮永晟認(rèn)為，輸配電價(jià)改革對(duì)供給側(cè)改革的重要價(jià)值，體現(xiàn)在于電力對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)版圖的基礎(chǔ)性地位。
監(jiān)管仍嫌不力：
“九龍治水”難題待解
據(jù)國(guó)家發(fā)改委介紹，2015-2017年，作為改革試點(diǎn)的深圳市，其電網(wǎng)輸配電價(jià)水平將比2014年的每千瓦時(shí)0.1558元下降1分多錢。有專家表示，這一分多錢“不容小覷”，“下降1分多傳導(dǎo)到終端電價(jià)上可以降低用戶電費(fèi)10億元以上。”
“為什么當(dāng)時(shí)把試點(diǎn)放在深圳？因?yàn)樯钲诒旧淼碾妰r(jià)太高了，有調(diào)整電價(jià)的空間。輸配電價(jià)本身有很多技術(shù)層面在里面。”馮永晟指出。
而在后期成立的試點(diǎn)中，包括了山西、貴州、云南等資源大省。國(guó)家發(fā)改委能源研究所原所長(zhǎng)周大地分析稱，這些資源型省份幾乎能涵蓋我國(guó)所有的發(fā)電方式，因此具有較強(qiáng)的代表性。馮永晟透露，一些試點(diǎn)省份出現(xiàn)了“輸配電價(jià)核定完，執(zhí)行卻不到位”的問題：“核算出來的輸配電價(jià)和原來的電價(jià)沒有下降很多，有的省份為了達(dá)標(biāo)就沿用了原來的定價(jià)方式，政府在后面，說降多少就降多少”。
馮永晟認(rèn)為，對(duì)輸配電價(jià)的監(jiān)管仍嫌不力。其根源則在于職能部門職責(zé)分散、重疊，九龍治水。“現(xiàn)在的局面是既有真空又有分散還有交叉，有利益的時(shí)候大家會(huì)扯皮，有問題的時(shí)候又全部推諉。應(yīng)該要統(tǒng)一整合現(xiàn)在分散于能源局、發(fā)改委的關(guān)于能源的部門，特別是關(guān)于能源的定價(jià)，和能源投資這些關(guān)系市場(chǎng)核心領(lǐng)域的監(jiān)管權(quán)力放在一起。”
而針對(duì)電力監(jiān)管的職能整合，近年來其實(shí)屢有動(dòng)作，例如2013年電監(jiān)會(huì)被整體并入國(guó)家能源局，從而擴(kuò)大了能源局的監(jiān)管領(lǐng)域。以中國(guó)能源研究會(huì)為首的能源界內(nèi)部人士屢有“能源大部制”的動(dòng)議，即成立兼具公共管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)管能力的大能源部。
“能源價(jià)格特別是電力價(jià)格，是一個(gè)高度專業(yè)的監(jiān)管領(lǐng)域，很難指望發(fā)改委價(jià)格司一個(gè)部門去統(tǒng)計(jì)這個(gè)電價(jià)。我覺得擴(kuò)張現(xiàn)在的監(jiān)管權(quán)力是有必要的。”馮永晟認(rèn)為。
而隨著改革的推進(jìn)，各類配套措施也應(yīng)浮上水面。劉紀(jì)鵬認(rèn)為，電價(jià)改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，“電力行業(yè)變了，許多相關(guān)行業(yè)的規(guī)矩也要跟著變”。他認(rèn)為電價(jià)改革應(yīng)同國(guó)企改革一樣，進(jìn)行分類。“目前分類還沒有到位，更沒有分完。”
馮永晟認(rèn)為，中央的政策只給了一個(gè)大概的方向，許多細(xì)則尚待研究。“9號(hào)文說了兩方面來避免資源壟斷，一個(gè)是指在競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)，另一方面是壟斷性環(huán)節(jié)管住中間放開兩頭。暗含的是這兩個(gè)行業(yè)要有明確的功能性的定位。但這兩個(gè)環(huán)節(jié)在業(yè)務(wù)上怎么去管，這種定位通過什么方式實(shí)現(xiàn)，沒有明確說出來。”
下一步改革關(guān)鍵：
消弭各方分歧
“現(xiàn)在的電價(jià)改革大方向其實(shí)是妥協(xié)的產(chǎn)物。”馮永晟認(rèn)為。輸配電價(jià)改革最早其實(shí)可追溯至2004年，發(fā)改委啟動(dòng)廣東輸配電價(jià)改革試點(diǎn)研究。如今12年過去，試點(diǎn)依然在推進(jìn)過程中，足可見改革之難。
根據(jù)國(guó)家電力體制改革試點(diǎn)文件的要求，云南、貴州、安徽、寧夏和湖北等五省區(qū)作為輸配電價(jià)改革擴(kuò)大試點(diǎn)省份，按原計(jì)劃應(yīng)該在2016年1月1日起實(shí)行輸配電價(jià)監(jiān)管。但由于五個(gè)省區(qū)電價(jià)存在矛盾，導(dǎo)致輸配電價(jià)遲遲未能出臺(tái)。
“參與者之間存在分歧，包括了中央各部門之間，中央與地方之間，政府與企業(yè)之間，不同地方的政府之間，電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)之間。”馮永晟向時(shí)代周報(bào)記者介紹道。
地方政府間的訴求分歧在于，電力資源富集的省份，如山西、云貴，其資源和用戶無法良好匹配。“要先上中央的網(wǎng)，再上他們的用戶，相當(dāng)于他們要收一部分過路費(fèi)，很多地方政府就不愿意了：為什么我的用戶沒法直接用我的很經(jīng)濟(jì)的電力資源，為本地經(jīng)濟(jì)做貢獻(xiàn)？因此他們就反壟斷，力推市場(chǎng)化。”馮永晟稱。而電力資源貧乏或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、用電需求量大的省份，則希望繼續(xù)使用廉價(jià)的電力，因而產(chǎn)生分歧。
而處于壟斷地位的電網(wǎng)公司亦有自己的考慮。有電網(wǎng)業(yè)內(nèi)人士向時(shí)代周報(bào)記者透露：“國(guó)家電網(wǎng)傾向于保持穩(wěn)定的機(jī)制和結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，也就是保持原來市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不變的情況下，進(jìn)行一些規(guī)則上的調(diào)整。”
“在某種情況下，政府還是企業(yè)的保姆。”馮永晟認(rèn)為，“市場(chǎng)是波動(dòng)的，有風(fēng)險(xiǎn)的，你要讓市場(chǎng)主體適應(yīng)價(jià)格的波動(dòng)，去承受風(fēng)險(xiǎn)，這要求市場(chǎng)主體不能凡事依賴政府。但政府也有訴求，不僅要替當(dāng)?shù)仄髽I(yè)著想，還要替財(cái)政收入著想。”這即是地方政府與中央宏觀政策間的沖突。
在國(guó)家淘汰落后產(chǎn)能的號(hào)召下，一些發(fā)電方式落后、高污染的發(fā)電廠應(yīng)該清退。“但政府會(huì)考慮，現(xiàn)在形勢(shì)這么不好，我本地企業(yè)發(fā)不出電怎么辦？本地用不上電怎么辦？政府就想各種辦法讓發(fā)電企業(yè)有一條活路去。”
當(dāng)前，煤炭?jī)r(jià)格走低，電力市場(chǎng)需求疲軟，從而連累了電價(jià)。從華電集團(tuán)、華能集團(tuán)和中電投的數(shù)據(jù)來看，其2016年*9季度上網(wǎng)電價(jià)分別比2015年下降了12.44%、10.69%和9.97%，降幅均接近及超過了1/10。
而馮永晟則稱，許多發(fā)電企業(yè)不擔(dān)心低電價(jià)：“現(xiàn)在全國(guó)火電廠的容量很大，實(shí)際的利用率卻很低。許多發(fā)電廠寧可要低電價(jià)，也要把產(chǎn)能運(yùn)行起來。”他認(rèn)為，這也等于幫了地方政府的忙。“因?yàn)殡妰r(jià)本來就不高，所以政府打著改革的名頭去讓企業(yè)市場(chǎng)化，讓用戶享受低電價(jià)，都能夠?qū)崿F(xiàn)。但即使你不這樣做，電價(jià)也不會(huì)上去。”
“真正的考驗(yàn)來自于價(jià)格波動(dòng)的時(shí)候，你還能不能把企業(yè)放到市場(chǎng)里去。”馮永晟稱。
本文來源：時(shí)代周報(bào)；作者：楊凱奇