中國新一輪稅制改革的重點與實現(xiàn)路徑

　　總體來看，我國新一輪稅制改革的目標取向應當是：根據(jù)“五位一體”總布局、總要求，在保持宏觀稅負總體穩(wěn)定的基礎上，繼續(xù)堅持“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則，充分發(fā)揮稅收籌集財政收入、調(diào)節(jié)分配、促進結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級的職能作用，逐步適當降低間接稅比重，提高直接稅比重，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅的優(yōu)化平衡，建立一個能適應和有效調(diào)節(jié)經(jīng)濟波動，體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策和技術經(jīng)濟政策，既能滿足政府財力正常增長需求、又能滿足優(yōu)化分配格局和促進科技創(chuàng)新需要的稅收制度與政策體系，服務于更大程度、更大范圍發(fā)揮市場在資源配置中的。

　　改革目標重點包括逐步提升直接稅比重，與貨物和勞務稅一起構(gòu)成政府收入的主體，研究推進環(huán)境、資源、財產(chǎn)等方面的稅制改革，以構(gòu)成更為完整的現(xiàn)代稅制體系，以匹配現(xiàn)代財政制度，適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要。

　　進一步推進增值稅改革。十八屆三中全會明確提出：“推進增值稅改革，適當簡化稅率。”當前稅制改革的重頭戲和對全面改革的倒逼機制是“營改增”改革。“營改增”在減輕稅負、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和提振消費、提升經(jīng)濟增長質(zhì)量方面具有重要作用，今后應在地區(qū)試點為上海“6+1”方案全面鋪開后，轉(zhuǎn)向分行業(yè)在全國推開，成熟一個行業(yè)推進一個行業(yè)，力爭在“十二五”末實現(xiàn)行業(yè)全覆蓋(不排除個別行業(yè)的簡便化處理方案)。此外，隨著“營改增”改革的基本到位，應盡快清理、簡并現(xiàn)行較為繁瑣的稅率檔次，充分體現(xiàn)增值稅的“中性”特點，規(guī)范征管。

　　完善消費稅制度。“調(diào)整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費品納入征收范圍”。這是三中全會進一步明確的消費稅改革方向。據(jù)此，完善消費稅制度應考慮，*9，進一步擴大征稅范圍提升調(diào)節(jié)力度，對一些容易產(chǎn)生環(huán)境污染(如某些類別的電池)、大量消耗資源的產(chǎn)品(如大排量汽車)，以及部分奢侈型高端物品(如私人游艇、私人飛機)、部分高檔消費行為(如高爾夫球、高檔餐飲)等，納入消費稅征稅范圍或提升稅率，更好地發(fā)揮消費稅在促進節(jié)能減排、合理引導消費方面的作用。第二，完善計征方法，將部分應稅消費品由生產(chǎn)環(huán)節(jié)納稅改為零售環(huán)節(jié)納稅，相應為“營改增”后地方政府層面的收入增加來源。第三，調(diào)整消費稅稅率，對清潔能源和環(huán)境友好產(chǎn)品實行低稅率或免稅;進一步細化小汽車消費稅率，鼓勵發(fā)展節(jié)能環(huán)保型小排量汽車。

　　分步實施個人所得稅改革。十八屆三中全會提出“逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制。”這一要求是延續(xù)了以往中央文件的表述，相關方案設計中應根據(jù)個人所得稅征收對象與其他居民群體的收入差距、具體家庭的負擔能力、瞻養(yǎng)狀況、購房按揭因素等實際情況來確定征收標準，以充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用。*9，擴大征稅范圍，將工資薪金、生產(chǎn)經(jīng)營、勞務報酬、財產(chǎn)租賃等有較強連續(xù)性或經(jīng)營性收入納入所得稅“超額累進”征收范圍。第二，調(diào)整稅率級距和稅負水平，適當降低*6邊際稅率，減少累進級距，將超額累進稅率級次進一步減少為5級或6級，降低中等收入階層尤其是中低工薪收入者的稅收負擔。第三，規(guī)范費用扣除標準和減免稅優(yōu)惠政策，建立與消費范圍和物價水平相適應的、相對穩(wěn)定的扣除費用標準自動調(diào)整機制。

　　加快立法，適時推進房地產(chǎn)稅改革。房地產(chǎn)稅是各國普遍征收的一種地方稅，是許多國家地方稅的主要來源。由于房地產(chǎn)稅與百姓財產(chǎn)直接相關，因此，近年來改革方案設計一直備受關注。值得注意的是，三中全會明確提出了加快房地產(chǎn)稅立法的問題，與落實稅收法定原則相呼應，更有利于體現(xiàn)房地產(chǎn)稅的規(guī)范性、公平性。我國需在總結(jié)上海、重慶試點以及十市“空轉(zhuǎn)模擬評稅”試點等經(jīng)驗的基礎上，凝聚共識，統(tǒng)籌整合、理順房地產(chǎn)稅費制度，將現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅收和某些合理的房地產(chǎn)方面的行政性收費一并合理化，并改變目前重流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅收、輕保有環(huán)節(jié)稅收的做法，將住房開發(fā)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的部分稅負轉(zhuǎn)移到保有環(huán)節(jié)，賦予地方政府在幅度稅率范圍內(nèi)具體確定適用稅率的稅政管理權(quán)限，提高相關法規(guī)、資金、運行機制的透明度，在積極提高立法層次和不排除鼓勵必要的先行先試的過程中，實質(zhì)性推進個人住房保有環(huán)節(jié)稅制改革和房地產(chǎn)相關稅制改革。

　　繼續(xù)推進資源稅改革。其改革方向，一是擴大征稅范圍，將水資源等納入資源稅的征稅范圍，征收方式由從量征收改為從價征收，以進一步發(fā)揮稅收促進資源合理利用的作用。二是提高資源稅稅率(目前實行的石油、天然氣5%資源稅從價稅率雖然較之以前有了實際稅負的較大提高，但離英國的12.5%、俄羅斯的16.5%、美國的14.6%平均值的稅率水平還相差很遠，適當提高稅率還有空間)。三是注重在“價稅財聯(lián)動”框架下處理好資源稅改革與相關領域配套改革攻堅克難的方案。

　　推動環(huán)境保護費改稅。當前我國要真正實現(xiàn)節(jié)能減排目標，單靠行政干預是遠遠不夠的。借鑒西方國家進入全面“綠化”稅制新階段的經(jīng)驗，我國也應在貫徹現(xiàn)代化戰(zhàn)略過程中理順環(huán)境稅費制度，加快環(huán)境保護稅制度建設。在這一改革初期，可考慮對現(xiàn)行排污費實行“費改稅”。待時機成熟時，對碳、硫等排放物較全面實行環(huán)境保護稅。稅率設計可從低稅率起步，隨企業(yè)承受能力和環(huán)境治理成本等因素而適時調(diào)整、提高。

　　自從十六屆三中全會以來，“賦予地方適當?shù)亩愓芾頇?quán)”就被提上了議事日程。十八屆三中全會再次明確指出：“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。”可見，適當賦予地方政府稅政管理權(quán)限需與這一要求緊密結(jié)合。具體說來，一是按照財權(quán)與事權(quán)相順應的原則，通過對地方稅權(quán)的界定、地方主體稅種的確立和稅種結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，完善地方稅體系。二是科學安排稅種分享比例，依據(jù)事權(quán)與支出責任相適應的客觀需要、民生事項的重要程度和社會公共管理的相關性等來確定稅種分享，凡與地方民生相關大、更富地方特性的稅種，應增大所在地的分享比例。三是賦予省級政府對地方主體稅種一定的管理權(quán)限，如稅率在一定區(qū)間內(nèi)的調(diào)整權(quán)。在保證國家宏觀經(jīng)濟政策政令暢通，不擠占中央稅、共享稅稅源，不影響周邊地區(qū)經(jīng)濟利益的前提下，允許省級政府通過立法程序，并經(jīng)中央政府批準，對具有區(qū)域性特征的稅源開征地方性稅種。

　　稅制改革既需要構(gòu)建一個富有剛性的制度體系，又需要建立一個具有一定彈性的稅收政策體系，以增強稅收服務經(jīng)濟社會發(fā)展的靈活性和針對性。按照有利于實現(xiàn)科學發(fā)展和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求，建立包括推進新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)一體化、支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鼓勵企業(yè)提高自主創(chuàng)新能力、促進資源節(jié)約和環(huán)境保護、推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、扶持就業(yè)再就業(yè)、推動實施“走出去”戰(zhàn)略等在內(nèi)的稅收政策體系，發(fā)揮稅收在支持中小企業(yè)、小微企業(yè)發(fā)展、加強企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新、調(diào)節(jié)收入分配、引導產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的積極作用。在中央通盤政策框架設計的覆蓋與指導下，應允許地方在主要關聯(lián)于地方稅收收入的某些方面有彈性地作出區(qū)域性稅收政策優(yōu)化調(diào)整和靈活處置。

　　一是從全面加強依法治國戰(zhàn)略的要求出發(fā)，貫徹稅收法定原則，積極研究制定《稅收基本法》。借鑒國際通行做法，實行稅收立法、執(zhí)法和監(jiān)督相分離，保證稅收政策的正確貫徹執(zhí)行。二是逐步完善稅收實體法。將相對比較成熟的稅收條例、暫行條例和細則規(guī)定及時納入國家立法規(guī)劃，動態(tài)提高稅法的法律層級;講求立法的專業(yè)化，提高稅收立法質(zhì)量;在法的規(guī)范之下進一步規(guī)范稅收政策的制定，提高政策水平。三是完善稅收程序法。按照加強征管權(quán)力與保護納稅人權(quán)益的原則，積極推動稅收征管法、發(fā)票管理辦法等的修訂工作，完善稅收程序法和處罰法。四是實現(xiàn)稅收管理的集約化。通過計算機網(wǎng)絡互聯(lián)，實現(xiàn)信息共享、資源共用，在此基礎上逐步收縮征管機構(gòu)，減少管理層次，推進稅收機構(gòu)體制的扁平化，提高監(jiān)控的范圍和時效，降低管理成本，提高管理效率。