國際貨幣基金組織專家表示，大企業(yè)稅收管理改革不僅在中國會遇到困難，當(dāng)年在美國也同樣遇到了很多困難。對中國而言，今后一段時期在大企業(yè)稅收管理方面需要做的工作很多，其中最重要的一點，是應(yīng)該盡快建立職能更加健全的大企業(yè)稅收管理局。同時，加快稅務(wù)審計立法，盡快將稅務(wù)審計提升為主要的稅法遵從管理工具。
　　近日，國際貨幣基金組織（IMF）專家來華參加大企業(yè)稅收管理現(xiàn)代化戰(zhàn)略與重點行業(yè)稅務(wù)審計交流活動時指出，當(dāng)前中國正在推進(jìn)的大企業(yè)稅收管理改革，是中國自1994年稅制改革以來稅收管理領(lǐng)域最重要的一次變革。因此，中國應(yīng)該站在全球大企業(yè)稅收管理改革和中國整個稅收管理改革的大視角下看待這場改革，積極營造良好的改革氛圍，抓重點、抓難點，努力使改革更加徹底，進(jìn)而為構(gòu)建中國現(xiàn)代化稅收管理體系奠定堅實基礎(chǔ)。
　　1994年以來最重要的一次變革
　　與其他國家類似，在中國，數(shù)量相對較少的企業(yè)貢獻(xiàn)了數(shù)量相對較多的稅收。其中，*5的45家企業(yè)集團(tuán)貢獻(xiàn)了將近25%的稅收，*5的4000家企業(yè)集團(tuán)貢獻(xiàn)了70%的稅收。基于此，IMF專家認(rèn)為，大企業(yè)稅收管理改革的成功，將實質(zhì)性地增加稅收，顯著地改善依法治稅狀況，優(yōu)化中國的投資環(huán)境，并將成為中國稅收管理現(xiàn)代化改革的一個主要驅(qū)動因素。同時他們認(rèn)為，大企業(yè)稅收管理改革是自1994年稅制改革以來中國稅收管理領(lǐng)域最為重要的一次變革。
　　美國國內(nèi)收入局大中型企業(yè)局前局長黛比·諾蘭認(rèn)為，近些年來，中國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，已經(jīng)成為世界上第二大經(jīng)濟(jì)體，并且從原來的資本輸入國逐漸演變?yōu)橘Y本輸出國。在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，中國加速大企業(yè)稅收管理現(xiàn)代化進(jìn)程，不斷提升大企業(yè)稅收管理水平，在全球具有標(biāo)志性意義。因此，她建議中國稅務(wù)機(jī)關(guān)，在充分借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡快突破改革中遇到的困難和阻力，不斷提升大企業(yè)稅收管理的現(xiàn)代化水平。
　　在談及大企業(yè)稅收管理改革中可能遇到的困難和問題時，黛比·諾蘭非常坦誠地說，這場改革不僅在中國會遇到困難，當(dāng)年在美國也同樣遇到了很多困難。和中國一樣，在改革初期，美國國內(nèi)收入局也花費了很多精力來應(yīng)對內(nèi)外部的各種壓力和挑戰(zhàn)。
　　黛比·諾蘭介紹說，1998年，美國國會通過了《美國稅務(wù)局重組和改革法》，正式啟動了美國稅務(wù)局現(xiàn)代化改革。但是，這場改革是一個長期的過程。此后每隔幾年，美國國內(nèi)收入局就要與時俱進(jìn)地推出新的重大改革措施。時至今日，雖然美國的大企業(yè)稅收管理水平已在全球領(lǐng)先，但仍在不斷地推動管理改革和制度創(chuàng)新。
　　在中國，為了深入推進(jìn)1994年以來最重要的一次變革，國家稅務(wù)總局采取了一系列措施。2008年，大企業(yè)稅收管理司正式成立。按照IMF的說法，這成為“中國走向稅收管理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志”。
　　4年多來，中國各級稅務(wù)機(jī)關(guān)秉承現(xiàn)代稅收管理理念，積極推進(jìn)大企業(yè)稅收管理創(chuàng)新：一是高度重視引導(dǎo)與促進(jìn)大企業(yè)稅法遵從，建立健全大企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險內(nèi)部控制機(jī)制；二是積極創(chuàng)新個性化納稅服務(wù)產(chǎn)品和方式，促進(jìn)執(zhí)法統(tǒng)一性、提高稅法適用確定性；三是實施風(fēng)險導(dǎo)向的管理模式，在注重風(fēng)險防控的前提下，努力增強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)的風(fēng)險識別和分析能力，提高風(fēng)險管理的針對性和有效性；四是努力實現(xiàn)大企業(yè)涉稅信息集中與共享，解決信息不對稱的問題；五是探索建設(shè)專業(yè)化、扁平化組織機(jī)構(gòu)、管理體制和工作機(jī)制；六是加強(qiáng)行業(yè)導(dǎo)向的專業(yè)化管理團(tuán)隊建設(shè)，強(qiáng)化技術(shù)開發(fā)與指導(dǎo)。
　　對此，澳大利亞稅務(wù)局能源與資源部門主管皮特·馬赫認(rèn)為，截至目前，中國在大企業(yè)稅收管理改革方面采取的措施，符合先進(jìn)的國際經(jīng)驗，并且已經(jīng)在增加稅收、增進(jìn)稅企信任與合作等方面產(chǎn)生了積極的效果。“中國這場1994年以來的*5變革，正在沿著正確的軌道運行。”皮特·馬赫說。
　　有必要建立職能更健全的大企業(yè)稅收管理局
　　IMF專家認(rèn)為，目前中國在大企業(yè)稅收管理方面取得的成果，為下一步成立大企業(yè)稅收管理局提供了基礎(chǔ)和保障。因此，他們紛紛表示，對中國而言，今后一段時期在大企業(yè)稅收管理方面需要做的工作有很多，其中最重要的一點，是應(yīng)該盡快建立職能更加健全的大企業(yè)稅收管理局。
　　記者了解到，從2009年開始，IMF就開始持續(xù)關(guān)注中國大企業(yè)稅收管理改革。黛比·諾蘭表示，無論從國際經(jīng)驗來看，還是從中國實際來看，建立一個真正的全國性的大企業(yè)稅收管理部門都是非常有必要的。在機(jī)構(gòu)模式上，可以參照美國國內(nèi)收入局的做法，采取“行業(yè)+地理”的模式，跨省設(shè)置全職能的大企業(yè)稅收管理局，也可考慮在總局、各省、各市成立具有執(zhí)法資格的大企業(yè)稅收管理局，配備高素質(zhì)管理人員，人員任命和業(yè)務(wù)指導(dǎo)由總局統(tǒng)一負(fù)責(zé)。因為只有這樣的組織結(jié)構(gòu)模式，才能真正使大企業(yè)稅收管理部門成為一個全國性、整體性的組織體系，才能切實促進(jìn)大企業(yè)稅收管理工作有效開展。
　　為保證改革的有效實施，IMF專家建議，中國應(yīng)該任命一個高級別的大企業(yè)稅收管理籌劃指導(dǎo)委員會來監(jiān)督改革，成立由國家稅務(wù)總局與基層組成的聯(lián)合團(tuán)隊來設(shè)計改革方案，制定有明確時間限制和充分資源準(zhǔn)備的實施計劃，并且要使新的大企業(yè)稅收管理局在全國范圍內(nèi)采用一套標(biāo)準(zhǔn)化的管理模式。
　　記者了解到，在通常情況下，大企業(yè)稅收管理總部一般承擔(dān)如下職責(zé)：制定全國性戰(zhàn)略和政策，并由下級部門執(zhí)行；向下級部門提供技術(shù)指導(dǎo)和程序性支持；監(jiān)督下級部門對全國性戰(zhàn)略和政策的落實情況；確保與整個稅務(wù)機(jī)構(gòu)的普遍性工作保持一致，例如人力資源、信息技術(shù)和預(yù)算等。
　　目前，作為中國大企業(yè)稅收管理總部的大企業(yè)稅收管理司，還直接從事對45戶定點聯(lián)系企業(yè)的稅收管理和服務(wù)工作。基于中國的實際，黛比·諾蘭建議，目前中國大企業(yè)稅收管理司應(yīng)重點抓好以下關(guān)鍵事項：制定全國遵從管理戰(zhàn)略，明確工作目標(biāo)，監(jiān)督下級大企業(yè)稅收管理部門落實各項工作，向業(yè)務(wù)工作人員提供支持和技術(shù)指導(dǎo)。同時，大企業(yè)稅收管理司還應(yīng)協(xié)調(diào)好跨省經(jīng)營的45戶定點聯(lián)系企業(yè)的稅收管理工作。IMF專家還認(rèn)為，大企業(yè)稅收管理司需要特別著重于國際稅收事項，通過強(qiáng)化大企業(yè)稅收管理部門的國際稅收執(zhí)法職能，提升國家稅務(wù)總局與其他國家通過相互協(xié)商程序達(dá)成協(xié)議的能力。
　　“按照這個思路，大企業(yè)稅收管理部門的機(jī)構(gòu)職能健全以后，會對信息技術(shù)和人力資源管理提出更高的要求。”英國皇家稅務(wù)海關(guān)總局金融產(chǎn)品辦公室主任托尼·賽德勒說。他表示，在大企業(yè)稅收管理部門初創(chuàng)階段，應(yīng)向其提供基礎(chǔ)性的信息技術(shù)支持，隨后逐步提高信息技術(shù)系統(tǒng)的水平。為了做好這些工作，需要國家稅務(wù)總局在信息技術(shù)和人力資源管理方面具備較強(qiáng)的組織能力。“當(dāng)然，稅務(wù)總局領(lǐng)導(dǎo)堅強(qiáng)而持續(xù)的支持是改革成功的最為關(guān)鍵的政治保障。”黛比·諾蘭說。
　　盡快將稅務(wù)審計提升為主要的稅法遵從管理工具
　　據(jù)記者了解，目前，中國的稅務(wù)審計尚未被用作主要的稅法遵從管理工具。大企業(yè)稅收管理部門目前仍然依靠鼓勵大企業(yè)自愿披露信息來促進(jìn)稅法遵從。根據(jù)國際經(jīng)驗，這種情況將在中國成立大企業(yè)稅收管理局之后發(fā)生改變——因為新的改革將賦予大企業(yè)稅收管理部門要求大企業(yè)補(bǔ)繳稅款的權(quán)力。從長遠(yuǎn)考慮，中國當(dāng)前的一項重要工作就是加快稅務(wù)審計立法，給予其明確的法律地位。只有這樣，才能盡快將稅務(wù)審計提升為主要的稅法遵從管理工具，不斷加大大企業(yè)稅收管理部門實施稅收管理的力度。
　　截至目前，我國現(xiàn)行稅收法律、法規(guī)仍舊沒有對稅務(wù)審計作出明確的定義。從國際稅收實踐來看，稅務(wù)審計是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織所有成員國實施稅收管理的一個核心手段，所有這些國家的大企業(yè)稅收管理部門都被賦予對大企業(yè)開展稅務(wù)審計的職責(zé)。黛比·諾蘭在介紹美國國內(nèi)收入局稅收征管基本程序時，特地講解了風(fēng)險評估、稅務(wù)審計以及稅收犯罪調(diào)查三者的基本含義以及在職責(zé)上的分工。
　　據(jù)悉，美國納稅人在納稅申報之后，稅務(wù)機(jī)關(guān)的信息系統(tǒng)會對其納稅申報情況開展一個簡單的邏輯審核，在邏輯審核之后，信息系統(tǒng)會根據(jù)預(yù)先設(shè)置的風(fēng)險識別指標(biāo)和模型對納稅人納稅申報數(shù)據(jù)作出風(fēng)險評估。在風(fēng)險評估時，由風(fēng)險打分系統(tǒng)自動對識別出的稅收風(fēng)險事項加以評價，將有高風(fēng)險涉稅事項的納稅人確定為審計對象。美國國內(nèi)收入局大企業(yè)和國際稅務(wù)管理局每年將確定的審計對象名單下發(fā)給各行業(yè)辦公室，幫助他們實施民事性質(zhì)的稅務(wù)審計。在稅務(wù)審計過程中，如發(fā)現(xiàn)納稅人有涉嫌欺詐行為的，要將其轉(zhuǎn)入刑事性質(zhì)的犯罪調(diào)查程序。
　　針對大企業(yè)的民事性質(zhì)的稅務(wù)審計由大企業(yè)和國際稅務(wù)管理局負(fù)責(zé)，而刑事性質(zhì)的犯罪調(diào)查則由犯罪調(diào)查局負(fù)責(zé)。IMF專家特別指出，國際上稅務(wù)審計和稅收犯罪調(diào)查是不同的。一些國家稅務(wù)機(jī)關(guān)沒有犯罪調(diào)查職能，將稅收犯罪調(diào)查職責(zé)交由其他機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)（如法院和公安部門）；另一些國家的稅務(wù)機(jī)關(guān)具有稅收犯罪調(diào)查職能，其中有些國家將犯罪調(diào)查的職能交給審計部門，有些國家則成立專門的稅收犯罪調(diào)查部門。IMF通常建議將稅務(wù)審計和稅收犯罪調(diào)查兩個職能分開，因為在技術(shù)要求、法律地位和批準(zhǔn)權(quán)限上兩者存在差異。在中國，建議合理的職責(zé)分工是：大企業(yè)稅收管理部門負(fù)責(zé)大企業(yè)稅務(wù)審計，稽查部門負(fù)責(zé)稅收犯罪調(diào)查。大企業(yè)稅收管理部門的審計人員應(yīng)當(dāng)識別潛在的稅收犯罪案件，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，將案件移交給稽查部門。
　　記者了解到，中國的稅務(wù)審計規(guī)程目前正在起草之中。對此，黛比·諾蘭建議中國，在稅務(wù)審計立法時應(yīng)該充分參考發(fā)達(dá)國家已經(jīng)被實踐證明了的有益經(jīng)驗。比如，按照現(xiàn)代稅收分類管理的先進(jìn)理念，在很多發(fā)達(dá)國家，法律、法規(guī)明確了稅務(wù)審計作為應(yīng)對大企業(yè)稅收風(fēng)險主要手段的法律地位，規(guī)定了稅務(wù)機(jī)關(guān)開展審計的標(biāo)準(zhǔn)流程以及各環(huán)節(jié)執(zhí)行分離的制度安排，有效防止了過去因稅務(wù)審計過于隨意（特別是人工隨意選擇審計對象）造成滋生腐敗和浪費資源等問題。再比如，很多國家的稅法通常會授予稅務(wù)機(jī)關(guān)查閱和調(diào)取納稅人涉稅行為相關(guān)方記錄的權(quán)利，因為這些相關(guān)方能為稅務(wù)機(jī)關(guān)提供大量有價值的信息。還比如，很多國家的法律通常明確公民具有提供涉稅信息、配合約談等與稅務(wù)機(jī)關(guān)合作的義務(wù)。
　　結(jié)合發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，IMF專家建議中國，在設(shè)立和擴(kuò)大國家稅務(wù)總局的審計權(quán)力時，一定要使審計者的權(quán)力與納稅人的權(quán)利和義務(wù)保持平衡。為此，稅法也應(yīng)包括在程序上保護(hù)納稅人權(quán)利的相關(guān)規(guī)定。在許多國家，都非常注重保護(hù)納稅人以下權(quán)利：個人信息保密；告知并解釋開展評估的原因；在合理的時間、地點和周期開展審計；請合格的專業(yè)人士或組織代為處理與稅務(wù)機(jī)關(guān)有關(guān)的事項；有權(quán)提出獨立的行政上訴和最終司法上訴。
　　英國皇家稅務(wù)海關(guān)總局金融產(chǎn)品辦公室主任托尼·賽德勒還建議中國稅務(wù)機(jī)關(guān)，除了積極推動稅務(wù)審計立法，應(yīng)該在充分借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，確定能夠在中國適用的稅務(wù)審計方法，并且所有的稅務(wù)人員都要能夠靈活應(yīng)用——這也是顯示稅務(wù)審計這一主要稅法遵從管理工具價值的關(guān)鍵。