2014年將是稅收立法年。日前，國(guó)家發(fā)改委法規(guī)司行政復(fù)議處韋大樂(lè)處長(zhǎng)介紹，全面落實(shí)十八屆三中全會(huì)提出的財(cái)稅體制改革方針，涉及一系列財(cái)稅立法和修法任務(wù)。2014年將新立3部法律，包括《房產(chǎn)稅法》、《環(huán)境保護(hù)稅法》和《期貨法》。按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)關(guān)于“深化稅收制度改革”的要求，全面修訂《稅收征收管理法》、《個(gè)人所得稅法》;修訂《增值稅暫行條例》、《營(yíng)業(yè)稅暫行條例》、《消費(fèi)稅暫行條例》。
　　那么，2014年，我國(guó)立法和修法該如何推進(jìn)?納稅人應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注哪些內(nèi)容?立法修法還存在哪些障礙?對(duì)此，《財(cái)會(huì)信報(bào)》記者采訪了業(yè)界專家。
　　三大流轉(zhuǎn)稅
　　“三稅”修訂正逢其時(shí)小規(guī)模納稅人或取消
　　我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅體制，是在1994年分稅制改革的基礎(chǔ)上構(gòu)建而成的，稅制結(jié)構(gòu)特征以流轉(zhuǎn)稅為主體。而增值稅、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅作為我國(guó)流轉(zhuǎn)稅的三個(gè)主要稅種，稅收收入占稅收總額比重接近三分之二，地位十分重要。
　　據(jù)韋大樂(lè)介紹，按照《決定》關(guān)于“深化稅收制度改革”的要求，2014年擬研究修訂《增值稅暫行條例》、《營(yíng)業(yè)稅暫行條例》、《消費(fèi)稅暫行條例》。
　　此次，選擇在“營(yíng)改增”全面推進(jìn)的背景下對(duì)“三稅”暫行條例進(jìn)行修訂，在中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)張廣通看來(lái)，是必要的。因?yàn)?，隨著改革的不斷深入，越來(lái)越多的第三產(chǎn)業(yè)稅目將納入增值稅的征收范圍。
　　“修訂的重點(diǎn)是增值稅和營(yíng)業(yè)稅征收范圍的調(diào)整，不同行業(yè)進(jìn)項(xiàng)稅抵扣的范圍界定，種類繁多的發(fā)票和票據(jù)的聯(lián)網(wǎng)認(rèn)證，多檔稅率的適當(dāng)減并，稅款解繳辦法的細(xì)化等。營(yíng)業(yè)稅雖然隨著增值稅征稅范圍的擴(kuò)大會(huì)逐漸萎縮，但不可能一下子就退出歷史舞臺(tái);消費(fèi)稅則要加大修訂力度，調(diào)整稅目稅率和計(jì)稅方法，以配合增值稅的中性特征，發(fā)揮特殊調(diào)節(jié)作用，引導(dǎo)綠色生產(chǎn)和綠色消費(fèi)，倡導(dǎo)節(jié)儉、反對(duì)浪費(fèi)。”張廣通在接受《財(cái)會(huì)信報(bào)》記者采訪時(shí)稱。
　　北京明稅律師事務(wù)所高級(jí)合伙人施志群在接受《財(cái)會(huì)信報(bào)》記者采訪時(shí)指出，“三稅”暫行條例修訂的關(guān)鍵點(diǎn)在于營(yíng)業(yè)稅與增值稅銜接的問(wèn)題、消費(fèi)稅征稅環(huán)節(jié)調(diào)整的問(wèn)題以及后續(xù)如何為“條例”上升為法律做好準(zhǔn)備的問(wèn)題。
　　施志群進(jìn)一步指出，“營(yíng)改增”開(kāi)始后，多個(gè)行業(yè)從征收營(yíng)業(yè)稅改為增值稅，不少舊有的政策雖然進(jìn)行了調(diào)整，但依然存在諸多沖突或差異，需要從源頭上進(jìn)行全面的清理。消費(fèi)稅改革涉及多個(gè)層面，包括調(diào)整征收范圍、稅率、調(diào)整征收環(huán)節(jié)，以及由中央稅改為地方稅種等。若在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，將有部分在生產(chǎn)企業(yè)所在地征稅，若在批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收則因其分布，在涉及地征稅。
　　在修訂的原則上，施志群認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)充分考慮“營(yíng)改增”的行業(yè)擴(kuò)散進(jìn)程的問(wèn)題(留有余地，避免多次重復(fù)調(diào)整)、地方稅制重新構(gòu)建的問(wèn)題等。
　　“隨著‘營(yíng)改增’的不斷推進(jìn)，未來(lái)在流轉(zhuǎn)稅領(lǐng)域里面，會(huì)從‘三稅定義’改為‘兩稅定義’，以后主要是增值稅和消費(fèi)稅的問(wèn)題。”多次參與財(cái)稅領(lǐng)域“立法”的中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任劉劍文在接受《財(cái)會(huì)信報(bào)》記者采訪時(shí)表示，營(yíng)業(yè)稅被增值稅取代是一個(gè)時(shí)間的問(wèn)題。
　　在增值稅方面，劉劍文還提到，增值稅涉及到一般納稅人和小規(guī)模納稅人，未來(lái)是不是還要堅(jiān)持這種制度，或者取消小規(guī)模納稅人制度，也是需要探討的。
　　在消費(fèi)稅方面，劉劍文認(rèn)為，應(yīng)該擴(kuò)大征收范圍。比如在商店、飯店的消費(fèi)，除了正常的普通消費(fèi)外，其他消費(fèi)可以考慮征收消費(fèi)稅。征收可采取由消費(fèi)提供者代扣代繳的方式。但也要達(dá)到一個(gè)起征點(diǎn)才可征收。
　　“當(dāng)然不論是消費(fèi)稅還是增值稅，都面臨著一個(gè)問(wèn)題就是怎么來(lái)落實(shí)十八屆三中全會(huì)所提出的落實(shí)稅收法定原則。”劉劍文強(qiáng)調(diào)，在制度不斷地完善當(dāng)中，要把行政法規(guī)上升到法律。
　　稅收征管法
　　突破部門信息孤島障礙是重中之重
　　《稅收征管法》是落實(shí)稅收實(shí)體法的重要保障，它的操作性非常強(qiáng)，對(duì)保護(hù)稅務(wù)機(jī)關(guān)的征稅權(quán)力、約束稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為、提高稅收管理和服務(wù)質(zhì)量、保護(hù)納稅人合法權(quán)益、打擊違法亂紀(jì)行為、規(guī)范稅企關(guān)系、進(jìn)行國(guó)際稅收合作都有重要意義。
　　我國(guó)現(xiàn)行《稅收征管法》是在2001年修訂通過(guò)的，距今已達(dá)13載。當(dāng)時(shí)社會(huì)和學(xué)界對(duì)稅收關(guān)系、稅收法治的理解存在一定的局限性，并且隨著時(shí)間的推移，該法中的很多制度安排、技術(shù)手段已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)的新發(fā)展和征管實(shí)踐的需要，其征管理念也未能體現(xiàn)保障納稅人權(quán)利的現(xiàn)代稅法精神。
　　張廣通介紹稱，《稅收征管法》雖已進(jìn)行過(guò)多次修訂，這次面臨稅制改革的大好機(jī)遇，根據(jù)實(shí)際工作中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題和新要求，及時(shí)啟動(dòng)修訂工作是必要的。
　　2013年6月，國(guó)務(wù)院法制辦公布《稅收征收管理法修正案(征求意見(jiàn)稿)》，向社會(huì)各界征求意見(jiàn)，引發(fā)了激烈討論。例如，稅收行政復(fù)議的納稅前置條款是否應(yīng)該修訂?誰(shuí)有資格從事稅務(wù)代理業(yè)務(wù)?涉稅信息如何共享?對(duì)于這些相關(guān)議而未決的問(wèn)題，在未來(lái)修訂中如何加以解決，仍是大眾關(guān)注的焦點(diǎn)。
　　復(fù)議前置的條款主要適用于稅企發(fā)生納稅爭(zhēng)議時(shí)，一般多為《稅務(wù)處理決定書(shū)》處理的事項(xiàng)。而行政法律之所以設(shè)置復(fù)議前置制度，其初始原因之一在于，部分具體行政行為具有較強(qiáng)的專業(yè)性(如稅收征管法、海關(guān)法等等)，法院對(duì)這些爭(zhēng)議性較強(qiáng)的問(wèn)題往往難以在較短時(shí)間內(nèi)給出準(zhǔn)確的裁決。
　　在施志群看來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)與法律的不斷進(jìn)步發(fā)展，這樣的初衷已經(jīng)略顯滯后。在當(dāng)前，只有允許納稅人自由選擇復(fù)議或訴訟，才能*5程度提高復(fù)議的公信力。在自由選擇模式下，只要復(fù)議機(jī)關(guān)獨(dú)立公正處理復(fù)議，憑借其程序優(yōu)勢(shì)，相比嚴(yán)格繁瑣的司法程序，復(fù)議的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)依然很明顯。
　　施志群建議，相關(guān)條款或可修改為：“納稅人、扣繳義務(wù)人、納稅擔(dān)保人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)做出的具體行政行為不服時(shí)，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或向人民法院起訴。”
　　張廣通指出，稅收行政復(fù)議的納稅前置條款是否應(yīng)該修訂，這個(gè)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是保護(hù)國(guó)家稅收利益避免流失優(yōu)先還是保護(hù)納稅人利益優(yōu)先的問(wèn)題。
　　“我認(rèn)為處處以國(guó)家利益優(yōu)先和處處以納稅人利益優(yōu)先都有弊病，先繳稅后復(fù)議肯定是把國(guó)家利益放在首位，但現(xiàn)在誰(shuí)也不能保證基層稅務(wù)機(jī)關(guān)不亂收稅亂罰款，所以復(fù)議前置似乎更有利于約束地方稅務(wù)機(jī)關(guān)的違法亂紀(jì)行為。但作為變通措施，可以考慮讓納稅人就爭(zhēng)議稅款主罰款繳納一定的保證金，一旦矛盾解決，該補(bǔ)則補(bǔ)，該退則退，該追究誰(shuí)的責(zé)任就追究誰(shuí)的責(zé)任，這樣兩者就兼顧了。”張廣通表示。
　　在稅務(wù)代理問(wèn)題上，受訪專家均表示應(yīng)維護(hù)稅收服務(wù)市場(chǎng)的一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，創(chuàng)造一個(gè)雙贏、多贏的格局。
　　稅務(wù)代理是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的中介行業(yè)，注稅與注會(huì)、律師等中介行業(yè)的關(guān)系一直爭(zhēng)議不斷。對(duì)此，張廣通指出，都搞部門壟斷肯定不好，搞兼業(yè)經(jīng)營(yíng)必觸動(dòng)部門利益，這個(gè)問(wèn)題需要從中介組織的設(shè)立權(quán)限和管理體制上去解決，官辦中介總會(huì)與主管部門有這樣那樣的利益瓜割，誰(shuí)有權(quán)代理的問(wèn)題就是一個(gè)政府體制改革的問(wèn)題。
　　同時(shí)，張廣通還主張，政府和民間行業(yè)協(xié)會(huì)要兼顧，政府主要負(fù)責(zé)立法，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，對(duì)違法亂紀(jì)行為進(jìn)行查處，行業(yè)協(xié)會(huì)則負(fù)責(zé)制定行業(yè)規(guī)范和自律規(guī)則，日常經(jīng)營(yíng)行為由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。
　　對(duì)于涉稅信息共享問(wèn)題，業(yè)內(nèi)人士也多表示，這是稅務(wù)部門遇到的*5的工作阻力。“實(shí)際上，每年都會(huì)因信息不共享導(dǎo)致大量的稅款流失，造成某些行業(yè)或項(xiàng)目的實(shí)際稅負(fù)較大地低于名義稅負(fù)，損害了稅收的公平性。”潘洪新指出。
　　“由于涉稅信息復(fù)雜，稅務(wù)部門勢(shì)單力薄，取得信息困難重重，征管成本高昂，所以突破部門信息孤島的障礙是本次修訂《稅收征管法》的重中之重，許多稅制改革能否成功都有賴于信息共享平臺(tái)的建立。”張廣通認(rèn)為，應(yīng)以法律形式強(qiáng)化有關(guān)部門的協(xié)稅護(hù)稅責(zé)任，并對(duì)納稅人釋放逃稅無(wú)門、違法必究的信號(hào)。
　　對(duì)此，劉劍文也強(qiáng)調(diào)，在平衡國(guó)家稅收利益和納稅人的利益的同時(shí)，加強(qiáng)信息管理的制度化、法制化，協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。
　　房地產(chǎn)稅
　　以立法為契機(jī)徹底清稅減費(fèi)
　　房地產(chǎn)領(lǐng)域不僅稅費(fèi)多，而且稅負(fù)很重。早在2008年全國(guó)“兩會(huì)”期間，就有十多位全國(guó)政協(xié)委員對(duì)某地樓盤進(jìn)行稅費(fèi)摸底并最終提交了《減少政府收費(fèi)環(huán)節(jié)遏制房?jī)r(jià)上漲的建議》的提案，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，房地產(chǎn)稅費(fèi)達(dá)五十余項(xiàng)，涉及25個(gè)部門，政府各種稅費(fèi)占總房?jī)r(jià)的30%上下。
　　十八屆三中全會(huì)決定，要加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉表示，要加快房地產(chǎn)稅立法，減少房產(chǎn)建設(shè)和交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)，增加保有環(huán)節(jié)稅收，配套推進(jìn)清費(fèi)立稅。同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委等部門也表示將加快“房產(chǎn)稅法”立法。由此可見(jiàn)，房地產(chǎn)稅立法已引起中央及相關(guān)部門的高度重視。
　　就目前來(lái)看，推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法的確迫在眉睫。在1986年頒布的《房產(chǎn)稅暫行條例》第五條中規(guī)定，個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)，免納房產(chǎn)稅。但是，上海和重慶在試點(diǎn)房產(chǎn)稅時(shí)，卻對(duì)非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)、住宅征收房產(chǎn)稅，這從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，違背了《房產(chǎn)稅暫行條例》。現(xiàn)行試點(diǎn)與規(guī)定出現(xiàn)了較大的差異。在這種情況下，房產(chǎn)稅的擴(kuò)圍難以推進(jìn)，只有為房產(chǎn)稅立法，才能打破僵局，房產(chǎn)稅的征收才順理成章。
　　對(duì)此，業(yè)界人士認(rèn)為，“加快立法”在“適時(shí)推進(jìn)改革”之前，這意味著“立法”將成為推動(dòng)房產(chǎn)稅改革的重要路徑。應(yīng)該以新立房產(chǎn)稅法為契機(jī),徹底清稅減費(fèi)。在立法中既要降低一些稅種的稅率，還要把重復(fù)征稅的稅種砍掉。
　　劉劍文表示，公眾說(shuō)的房產(chǎn)稅只是房地產(chǎn)稅收體系的一個(gè)稅種，還應(yīng)包括城鎮(zhèn)土地使用稅、增值稅、耕地占用稅，目前規(guī)范這4個(gè)稅種的都是行政法規(guī)，因此就要加快立法，使稅收法定原則在房地產(chǎn)稅收領(lǐng)域中得到落實(shí)。
　　施志群也表示，借新立房地產(chǎn)稅的契機(jī)，簡(jiǎn)并相關(guān)稅種是一個(gè)趨勢(shì)，現(xiàn)有房地產(chǎn)稅費(fèi)體系過(guò)于復(fù)雜，不利于行業(yè)的健康發(fā)展，稅收征管成本也過(guò)大。比如土地增值稅的清算問(wèn)題，清算項(xiàng)目比例一直較小，這是一系列復(fù)雜的原因?qū)е碌?，而其中稅制管理的?fù)雜性起了較大的作用。
　　施志群指出，在房地產(chǎn)稅立法中應(yīng)關(guān)注以下三大問(wèn)題：一是落實(shí)全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。只有推進(jìn)全國(guó)住房信息聯(lián)網(wǎng)，獲悉一人在不同城市擁有多套房屋避稅的情況，才能為房產(chǎn)稅的全面征收提供條件。二是合理的免稅空間關(guān)乎民生，應(yīng)考慮各地經(jīng)濟(jì)水平和居民收入的差異性。三是征稅成本將是房地產(chǎn)稅的推進(jìn)成功與否的決定性因素。征稅成本既包括稅務(wù)部門稅收征管中的各類直接投入和間接投入，也包括其他部門或個(gè)人為配合稅務(wù)機(jī)關(guān)征收而付出的相應(yīng)成本。前者過(guò)大可能影響房產(chǎn)稅的財(cái)政意義，后者可能會(huì)導(dǎo)致一系列的稅收爭(zhēng)議甚至是社會(huì)問(wèn)題。
　　潘洪新指出，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)的土地增值稅要降、營(yíng)業(yè)稅要只征一道，契稅要降，其他的各種收費(fèi)更要降，特別是對(duì)那些*10基本住房的剛性購(gòu)房者，有必要進(jìn)行一些制度層面的調(diào)整。房地產(chǎn)稅制，在設(shè)計(jì)時(shí)一些理念可以調(diào)整一下，比如，從時(shí)間上均衡一下從取得到長(zhǎng)期保有應(yīng)承擔(dān)的稅負(fù)，減少一些重復(fù)項(xiàng)目，去掉一些收費(fèi)項(xiàng)目。
　　談及房地產(chǎn)稅的“立法”過(guò)程，劉劍文指出，*9步很有可能是國(guó)務(wù)院下設(shè)的財(cái)政、稅務(wù)、住建等相關(guān)部門聯(lián)合起草一個(gè)房產(chǎn)稅法草案。這個(gè)草案應(yīng)該是在已有的房產(chǎn)稅暫行條例、房產(chǎn)稅在上海和重慶的試點(diǎn)情況和大量調(diào)研、內(nèi)部征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上形成的。
　　2014年，房地產(chǎn)稅法能否出臺(tái)，我們拭目以待。但在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，不管房地產(chǎn)稅法怎么制定，都不應(yīng)該只為一個(gè)“房產(chǎn)稅”立法，而應(yīng)是為整個(gè)房地產(chǎn)稅立法。
　　環(huán)境保護(hù)稅
　　應(yīng)做好環(huán)保與稅收的銜接
　　2013年，我國(guó)處在十面“霾”伏之中。霧霾波及25個(gè)省份，100多個(gè)大中型城市，全國(guó)平均霧霾天數(shù)達(dá)29.9天，創(chuàng)52年來(lái)之最。霧霾的大面積爆發(fā)，對(duì)我國(guó)環(huán)境問(wèn)題敲響警鐘。稅收制度作為政府用以調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的一種重要工具和手段，在保護(hù)環(huán)境方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。
　　目前，我國(guó)已開(kāi)征的關(guān)有益于環(huán)境保護(hù)的稅種主要包括資源稅、消費(fèi)稅、車船稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅和企業(yè)所得稅。環(huán)境保護(hù)稅作為保護(hù)環(huán)境的一個(gè)重要稅種，其立法備受關(guān)注。據(jù)悉，環(huán)境保護(hù)稅法的制定將堅(jiān)持使用資源付費(fèi)和誰(shuí)污染環(huán)境誰(shuí)付費(fèi)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償原則。
　　“造成污染的原因是多方面的，治理也是多方面的綜合治理，財(cái)稅法是其中的一個(gè)重要著力點(diǎn)。”劉劍文表示。
　　在施志群看來(lái)，選擇防治任務(wù)重、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)比較成熟的稅目征收環(huán)境保護(hù)稅，逐步擴(kuò)大征收范圍是一種較為穩(wěn)妥的漸進(jìn)式改革，有利于環(huán)境保護(hù)稅的穩(wěn)定實(shí)施。
　　施志群認(rèn)為，征收環(huán)境稅應(yīng)處理好環(huán)保部門認(rèn)定與稅務(wù)部門征管銜接的問(wèn)題。稅務(wù)機(jī)關(guān)并沒(méi)有足夠的人力、物力、技術(shù)能力去全面組織、掌握二氧化碳排放、污染物排放等環(huán)境工作，無(wú)法獨(dú)立征收環(huán)境保護(hù)稅。而環(huán)保部門在排污費(fèi)方面有長(zhǎng)期征管經(jīng)驗(yàn)，在污染排放檢測(cè)和標(biāo)準(zhǔn)核定方面具備技術(shù)優(yōu)勢(shì)。因此，做好環(huán)保與稅務(wù)的銜接工作，是環(huán)保稅法制定時(shí)需要解決的問(wèn)題
　　“除此之外，還應(yīng)處理好環(huán)保稅的分配和管理問(wèn)題。即到底確定為中央稅、地方稅、還是中央和地方共享稅?”施志群說(shuō)，之前的排污費(fèi)主要由地方收取等，環(huán)境稅的替代性出臺(tái)，是否應(yīng)注意政策的連續(xù)性;部分環(huán)境問(wèn)題的跨區(qū)域性，比如近幾年來(lái)，霾天氣的頻繁出現(xiàn)，需要多地區(qū)政府共同進(jìn)行，這些因素都影響著環(huán)保稅的分配和管理。
　　劉劍文指出，霧霾是全國(guó)性的事情，出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)稅法》是必要的。環(huán)境稅立法過(guò)程中要逐步解決的問(wèn)題主要有三個(gè)方面：一是環(huán)境保護(hù)稅法的制定范圍需要慎重考慮，二是環(huán)境保護(hù)法的立法目的和經(jīng)費(fèi)使用應(yīng)明確;三是對(duì)環(huán)境保護(hù)稅法中稅率的設(shè)計(jì)也需考慮多方面因素。
　　完善立法：財(cái)稅改革的優(yōu)選路徑
　　2014年，被寄予厚望的財(cái)稅改革年。在全面落實(shí)十八屆三中全會(huì)提出的財(cái)稅體制改革方針的大背景下，必將涉及一系列財(cái)稅立法和修法任務(wù)。
　　《決定》在黨的文件中*9次明確提出“落實(shí)稅收法定原則”，并將“完善立法”放在財(cái)稅體制改革總目標(biāo)的首位。隨著改革的進(jìn)一步深化，我們更加認(rèn)識(shí)到，立法不僅是改革的制度目標(biāo)和結(jié)果保障，而且也是改革的優(yōu)選路徑。正如業(yè)內(nèi)專家所言，法治作為一種規(guī)則的治理模式，能夠*5限度地表達(dá)民情、反映民意、匯聚民智，最為廣泛地統(tǒng)合分歧、贏得理解、凝聚共識(shí)，最為有效地增強(qiáng)改革成果的權(quán)威性、科學(xué)性與可接納度。