稅務(wù)行政訴訟的概述及基本原則

　　稅務(wù)行政訴訟是指公民、法人或其他組織認(rèn)為稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員的具體稅務(wù)行政行為，侵犯其合法權(quán)益，依法向人民法院提起行政訴訟，由人民法院對(duì)具體稅務(wù)行政行為的合法性進(jìn)行審查，并作出裁決的司法活動(dòng)。

　?。ㄒ唬┒悇?wù)行政訴訟以審理稅務(wù)行政案件、解決稅務(wù)行政爭議為內(nèi)容。這是稅務(wù)行政訴訟區(qū)別于其他行政訴訟的根本標(biāo)志。

　?。ǘ┒悇?wù)行政訴訟的當(dāng)事人具有恒定性。稅務(wù)行政訴訟的原告必須是認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵害的公民、法人或其他組織。稅務(wù)行政訴訟的被告必須是稅務(wù)機(jī)關(guān)或經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的行使國家稅務(wù)行政管理權(quán)的機(jī)關(guān)、組織或是改變?cè)唧w稅務(wù)行政行為的復(fù)議機(jī)關(guān)。因此，海關(guān)、財(cái)政等部門也可能成為稅務(wù)行政訴訟的被告。

　?。ㄈ┒悇?wù)行政訴訟所要解決的爭議，必須是由稅務(wù)機(jī)關(guān)在行使稅務(wù)行政管理職能中引起的稅務(wù)糾紛，而不是其他爭議，即稅務(wù)行政訴訟的標(biāo)的只能是具體稅務(wù)行政行為。

　　稅務(wù)行政訴訟的基本原則，是指由行政訴訟法規(guī)定的，用以指導(dǎo)整個(gè)稅務(wù)行政訴訟活動(dòng)或者訴訟主要階段活動(dòng)的基本準(zhǔn)則。稅務(wù)行政訴訟的基本原則主要有：選擇復(fù)議與復(fù)議前置相結(jié)合原則、具體行政行為合法性審查原則、行政訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行原則、稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任原則、不適用調(diào)解原則。

　　選擇復(fù)議是指在法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定必須經(jīng)過復(fù)議的情況下，當(dāng)事人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不服時(shí)，既可以選擇先向上一級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)或法律規(guī)定的特定機(jī)關(guān)申請(qǐng)稅務(wù)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服，再向人民法院提起稅務(wù)行政訴訟；也可以選擇不經(jīng)復(fù)議，直接向人民法院提起稅務(wù)行政訴訟的制度。

　　復(fù)議前置是指當(dāng)事人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不服時(shí)，不能直接向人民法院提起稅務(wù)行政訴訟，而必須先向上一級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的，才能向人民法院提起稅務(wù)行政訴訟的制度。

　　根據(jù)《征管法》的規(guī)定，當(dāng)事人同稅務(wù)機(jī)關(guān)在納稅上發(fā)生爭議時(shí)，必須先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)稅務(wù)行政復(fù)議決定不服的，才可以向人民法院起訴，未經(jīng)復(fù)議而直接向人民法院起訴的，人民法院將不予受理。除了納稅爭議外，其他具體稅務(wù)行政行為，當(dāng)事人可以選擇申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以不經(jīng)復(fù)議直接向人民法院起訴。因此，稅務(wù)行政訴訟采用的是選擇復(fù)議與復(fù)議前置相結(jié)合的原則。

　　行政訴訟法第5條規(guī)定：人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。與刑事訴訟和民事訴訟相比，具體行政行為合法性審查原則是行政訴訟*2特色的基本原則。

　　1. 具體稅務(wù)行政行為合法性審查的范圍

　　*9，從客體來看，人民法院只審查稅務(wù)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，不審查稅務(wù)行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為和行政訴訟原告（即行政相對(duì)人）行為的合法性。

　　第二，從內(nèi)容來看，人民法院以審查具體稅務(wù)行政行為的合法性為原則，以審查具體稅務(wù)行政行為的合理性為例外。

　　2. 具體稅務(wù)行政行為合法性審查的內(nèi)容

　　人民法院審查具體稅務(wù)行政行為的具體內(nèi)容包括：（1）主體是否合法，即稅務(wù)機(jī)關(guān)是否享有作出具體行政行為的權(quán)限，是否超越法定的職責(zé)權(quán)限以及是否依法享有稅收征收管理權(quán)、級(jí)別管理權(quán)和地域管理權(quán)，上述任何一方面違法都構(gòu)成主體無權(quán)限或超越職權(quán)。（2）具體稅務(wù)行政行為的證據(jù)是否確鑿充分、事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否具有客觀性、合法性和關(guān)聯(lián)性。（3）具體稅務(wù)行政行為適用法律是否正確。（4）程序是否合法，即稅務(wù)機(jī)關(guān)不得違反法定程序，稅務(wù)機(jī)關(guān)遺漏程序步驟、顛倒順序、超越時(shí)限以及違反法定行為方式，所作出的具體稅務(wù)行政行為無效。（5）具體稅務(wù)行政行為的目的是否合法，

　　在法定的例外情況下，人民法院也可以審查具體稅務(wù)行政行為的合理性。行政訴訟法第54條第4項(xiàng)規(guī)定：行政處罰顯失公正的，可以判決變更。

　　行政訴訟以合法性審查為原則的特點(diǎn)是由司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系所決定的。在我國，行政權(quán)和司法權(quán)是由憲法和國家權(quán)力機(jī)關(guān)賦予的，受國家權(quán)力機(jī)關(guān)制約。行政權(quán)與司法權(quán)彼此獨(dú)立，各有自己的活動(dòng)領(lǐng)域。司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督來自法律的明確授權(quán)，并且必須在法定范圍內(nèi)進(jìn)行。因而，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督只能限于合法性。否則，國家職能分工的平衡狀態(tài)將被打破。在行政訴訟中，人民法院應(yīng)當(dāng)依法行使行政審判權(quán)，對(duì)違法的具體行政行為予以撤銷，對(duì)行政機(jī)關(guān)在法定權(quán)限內(nèi)的活動(dòng)予以尊重。這是保證行政機(jī)關(guān)依法行使自由裁量權(quán)，有效履行管理職能的必要前提。所以，人民法院一般不審查具體行政行為的合理性。

　　行政訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行原則是指，在行政訴訟中，當(dāng)事人爭議的具體行政行為不因原告提起訴訟而停止執(zhí)行。這是國家行政管理的特殊性決定的?，F(xiàn)代國家的行政管理，要求效率性和連續(xù)性，如果具體行政行為一經(jīng)當(dāng)事人起訴即予停止執(zhí)行，勢(shì)必破壞行政管理的效率性和連續(xù)性，使社會(huì)秩序處于不穩(wěn)定狀態(tài)。

　　但是，這一原則也有例外。根據(jù)《行政訴訟法》第44條規(guī)定，有下列情況的，停止具體行政行為的執(zhí)行：1.被告認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；2.原告申請(qǐng)停止執(zhí)行，人民法院認(rèn)為該具體行政行為的執(zhí)行會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失，并且停止執(zhí)行不損害社會(huì)公共利益，裁定停止執(zhí)行的；3.法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的。

　　稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任，是指作為被告的稅務(wù)行政機(jī)關(guān)負(fù)有提供賴以作出具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件的責(zé)任。《行政訴訟法》第32條規(guī)定，被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件?！度舾蓡栴}的解釋》第6條進(jìn)一步規(guī)定：原告可以提供證明被訴具體行政行為違法的證據(jù)。原告提供的證據(jù)不成立的，不免除被告對(duì)被訴具體行政行為合法性的舉證責(zé)任。因此，在我國，行政訴訟法確立了被告行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中承擔(dān)主要舉證責(zé)任的基本原則，這使行政訴訟舉證責(zé)任的分配明顯區(qū)別于民事訴訟舉證責(zé)任的分配。根據(jù)我國民事訴訟法的規(guī)定，民事訴訟采用“誰主張、誰舉證”的規(guī)則。

　　行政訴訟確立被告對(duì)被訴具體行政行為合法性負(fù)舉證責(zé)任原則主要基于以下原因：1.由被告負(fù)舉證責(zé)任，是被告行政機(jī)關(guān)在行政程序中必須遵循“先取證、后裁決”規(guī)則的自然延伸。這一規(guī)則要求行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為前，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真調(diào)查，充分收集證據(jù)，在證據(jù)充分、事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上，正確適用法律法規(guī)，作出正確的行政行為。如果行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為被起訴，由作出該具體行政行為的被告負(fù)舉證責(zé)任則是理所當(dāng)然。2.由被告負(fù)舉證責(zé)任，有利于發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的舉證優(yōu)勢(shì)。具體行政行為是由被告作出的，被告對(duì)該行為的證據(jù)最為了解，而且在作出該具體行政行為過程中，被告居于主導(dǎo)地位，相比行政相對(duì)人而言，處于強(qiáng)勢(shì)地位，其舉證能力比原告強(qiáng)，因此由被告負(fù)舉證責(zé)任體現(xiàn)了負(fù)擔(dān)公平原則，有利于保護(hù)公民、法人或其他組織的訴權(quán)。3.由被告負(fù)舉證責(zé)任，有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為必須要事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、程序合法、依據(jù)準(zhǔn)確，否則其作出的具體行政行為一旦被起訴，將面臨敗訴的可能。

　　不適用調(diào)解原則，是指人民法院審理行政案件不得采用調(diào)解作為審理程序和方式。這是因?yàn)樾姓芾頇?quán)是國家權(quán)力的重要組成部分，行使行政職權(quán)既是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，也是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，行政機(jī)關(guān)必須履行。如果行政機(jī)關(guān)處分這種權(quán)力和職責(zé)（因?yàn)檎{(diào)解必定涉及到對(duì)權(quán)利的放棄或讓步），則意味著違法失職。此外，在行政訴訟中，人民法院主要審查具體行政行為的合法性，行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為或者合法，或者違法，沒有第三種可能。

　　不適用調(diào)解也有例外。《行政訴訟法》第67條規(guī)定：“賠償訴訟可以適用調(diào)解”。這是因?yàn)橘r償訴訟無非涉及兩個(gè)問題：一是，是否造成了損害；二是，損害的程度如何。相應(yīng)地審理這類案件也是解決兩個(gè)問題：一是，是否予以賠償；二是，賠償?shù)臄?shù)額。而這兩個(gè)問題均不涉及行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)。因此，雙方可以通過協(xié)商，本著互諒互讓的精神，解決行政賠償責(zé)任問題。

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