個人所得稅改革之路怎么走 調(diào)節(jié)收入差距效果如何
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來源:光明網(wǎng) 發(fā)布時間:2016-09-09 09:09 責編:Annie.yuan
個人所得稅作為與老百姓關系最為密切的稅種之一,改革呼聲一直不絕于耳。尤其是進入經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下,我國的個稅改革已經(jīng)不是某一個具體要素的改革,而是進入到了一個整體性改革的新階段,需結(jié)合經(jīng)濟、社會發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃,并充分考慮各項手段、措施的可操作性,對課稅模式的轉(zhuǎn)變、費用扣除的確定、稅率的優(yōu)化調(diào)整、征管流程的重構等做出通盤設計。
1.“調(diào)節(jié)收入差距”效果如何
隨著改革開放的深化和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展,我國社會收入分配不公的現(xiàn)象也越來越明顯,使得稅收收入也存在著較大的差異。再者,近些年,個人和家庭的收入不再單純地依賴工資薪金收入,呈現(xiàn)出多元化和隱形化的特征。而個稅改革由于種種原因明顯滯后于這種收入格局變化,相關制度設計存在缺陷和問題,使個稅調(diào)節(jié)收入分配的作用發(fā)揮十分有限。不僅如此,個人所得稅還有被邊緣化的表現(xiàn),其調(diào)節(jié)功能亟待優(yōu)化和強化。
我國個人所得稅最早于1950年1月由政務院頒布的《全國稅政實施要則》提出:“我國擬開征個人所得稅、資本利得稅等14個稅種”,但當時只限于提出擬開征,并未付諸實踐。個稅的真正實施是在1980年,其背景是黨的十一屆三中全會提出對外開放,為維護國家主權和稅收收益權,主要針對外國來華人員開征個人所得稅。其后,20世紀80年代后期又開始對國內(nèi)居民征收個人收入調(diào)節(jié)稅。1994年分稅制改革,將上述兩稅與城鄉(xiāng)個體工商業(yè)戶所得稅合并,形成了目前個人所得稅制的基本框架。其后,國家又對個稅進行過幾次重大調(diào)整。最近的一次調(diào)整是2011年9月1日,將個稅的起征點由原來的每月2000元調(diào)高至3500元,并將工資薪金所得的超額累進稅率由9級減至7級,取消了15%和40%兩檔稅率,將最低的一檔稅率由5%調(diào)整為3%。
根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù),起征點調(diào)到3500元后,工薪所得納稅人占全部工薪收入人群的比重由原先的28%下降到不到8%。“調(diào)節(jié)收入差距”本就是個稅征收的應有之義,所以就工薪收入群體而言,這種改變符合其優(yōu)化原理。然而這一稅改使高收入者增加納稅、低收入者減少繳稅的效應卻只限于工薪階層。具體分析,首先,在總體框架上未能充分體現(xiàn)“綜合與分類相結(jié)合”的改革方向,除工薪所得之外的高收入調(diào)節(jié)機制沒有建立。其次,“劫富”效應不明顯,比如,將年收入12萬以上定義為高收入群體,這種設置標準偏于老化,對真正的富豪征稅效果不明顯。再次,此次個人所得稅改革“濟貧”效應也有限。因為改革之前月收入低于2000元的人群原本也不需要納稅,改革之后調(diào)整為3500元,對于普通薪酬的人群來說,也就是減少了幾十元稅負支出,但對于高薪酬人群來說,卻能夠節(jié)約幾百元甚至更多。個稅設計的初衷是調(diào)節(jié)高收入、緩解因社會收入分配不公造成的矛盾。然而,2011年后個稅征收仍存在“逆向調(diào)節(jié)”現(xiàn)象,工薪階層成了實際的納稅主體。
在稅制設計中,首先要考慮的便是稅種的功能定位問題。傳統(tǒng)意義上,個人所得稅的最基本功能即為組織財政收入和調(diào)節(jié)收入分配。然而,近十多年來,我國的個稅占稅收總收入的比重平均僅在7%左右;占公共財政收入的比重更低,僅為6%??梢?,我國個稅在組織財政收入的功能方面不夠理想。原因主要在于我國目前尚處于社會主義初級階段,雖然已經(jīng)過了多年的發(fā)展,但生產(chǎn)力水平和人均GDP與發(fā)達國家相比仍然相對較低,大部分家庭的收入都是用于維持基本生活需要,個人收入很難作為普遍征收的對象。
2.不應再糾結(jié)于“起征點”調(diào)整
我國個人所得稅從1980年正式開征至今已有36年,“綜合與分類相結(jié)合”的改革方向也早已在2003年中央文件中明確。但時至今日,個稅已有的改革始終圍繞著工薪所得免征額的調(diào)整,真正意義上的綜合與分類相結(jié)合的改革沒有實質(zhì)性推進。很顯然,個稅改革不應再糾結(jié)于“起征點”的調(diào)整,而是應盡快建立以家庭為單位、按年計征的現(xiàn)代所得稅制度,并明晰改革的時間表和路線圖。
目前,我國采用的是超額累進稅率(對工資、薪金所得適用3%~45%的7級超額累進稅率,對個體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得和對企事業(yè)單位的承包、承租所得實行5%~35%的5級超額累進稅率)和比例稅率(對勞務報酬所得、稿酬所得、特許權使用費所得、利息股息紅利所得、財產(chǎn)租賃、轉(zhuǎn)讓所得、偶然所得和其他所得適用20%的比例稅率)。這種稅率設計結(jié)構過于復雜,與國際上通行的簡化稅率結(jié)構、降低稅負的個稅改革趨勢不相適應。
當前,我國實行分類所得稅制的模式,個人所得稅的稅目共分為11類:“工資、薪金所得;個體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得;對企事業(yè)單位的承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得;勞務報酬所得;稿酬所得;特許權使用費所得;利息、股息、紅利所得;財產(chǎn)租賃所得;財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得;偶然所得;經(jīng)國務院財政部門確定征稅的其他所得”,并規(guī)定了每個應稅項目的費用扣除標準、適用稅率和計稅辦法。這種征稅模式一目了然,便于征收,但也存在弊端,并未涵蓋所有的收入方式,即不在11個稅目范圍的收入就都不需要繳納個稅。
而近年來,我國居民的收入已由工資收入為主向收入形式多元化發(fā)展,利息、股息和紅利等資本性收入也逐漸成為居民收入的重要來源。另外,職務補助及其他實物補助形式也構成居民收入的重要組成部分。而上述這些收入在現(xiàn)行個人所得稅制下,無法自動地成為應稅項目,這就使得我國個人所得稅的稅基過于狹窄,分類所得稅制難以體現(xiàn)公平稅負原則。此外,前述11個稅目,由于其稅率和扣除費用不同,界限比較模糊,這就為納稅人將其所得收入在不同項目之間轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了空間。
個人所得稅是世界各國普遍征收的一種稅,近年世界各國的個人所得稅發(fā)展趨勢是低稅率、寬稅基的稅制結(jié)構。相比之下,我國的個稅費用扣除標準對個人的實際稅負能力考慮不夠充分。例如工薪所得,目前我國對所有的納稅人免征額均為3500元,卻未考慮每個納稅人的情況彼此之間差異很大。有些人處于并有可能長期處于單身狀態(tài),有些人則有家庭,且家庭成員人數(shù)也不一樣;有些人需要教育子女,有些人需要贍養(yǎng)老人。而且,不同地區(qū)的生活水平也不盡相同,這些都會影響到納稅人的生活總成本和實際的稅收負擔。
3.按家庭征收是未來個稅改革方向
借鑒國際上個人所得稅制改革經(jīng)驗,結(jié)合我國國情,我國個人所得稅改革的取向應是充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)收入分配差距的作用,優(yōu)化個人所得稅稅率,強化個稅在調(diào)節(jié)收入分配差距方面的功能,兼顧培養(yǎng)納稅意識和培育中等收入階層。
同時,確定納稅人和征稅范圍,合理劃分綜合課稅項目和分類課稅項目。具體而言,可考慮將工資、薪金所得、勞務報酬、稿酬所得和特許權使用費所得等具有勞動報酬性質(zhì)的收入,納入到綜合課稅的范圍中。利息、股息、紅利,屬于投資所得,財產(chǎn)租賃屬于讓渡使用權所得,財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓屬于所有權變動所得,可考慮仍然按照現(xiàn)行的分類計征方式。
未來,個稅改革方向是按家庭征收,過渡期可先按照個人綜合征收但增加專項扣除。
世界上大多數(shù)國家是實行綜合與分類相結(jié)合的混合稅制,還允許納稅人就其贍養(yǎng)人口的多少和實際負擔的情況扣除一定數(shù)額的生計費用。目前在費用扣除方面,我國采取的是綜合扣除和分項扣除相結(jié)合的方式,主要是綜合扣除。顯然,我們有必要調(diào)整思路,實行以家庭為對象的征收方式。具體可將納稅人能夠計算的家庭負擔,比如贍養(yǎng)人口的數(shù)量、按揭貸款額度等計入個稅的抵扣因素,以更好地體現(xiàn)稅收公平原則。
事實上,我國對個人所得稅按家庭征收進行改革的呼聲早已持續(xù)多年,只是在技術層面條件還不太具備。比如,將納稅人的家庭收入納入征稅的信息系統(tǒng)較為困難,大部分納稅人對稅法規(guī)定及申報程序等并不熟悉,這也是此項改革過去早已提出卻遲遲沒有有效推進的重要原因。因此,現(xiàn)階段,可考慮按照個人綜合所得征收,增加“人口贍養(yǎng)系數(shù)”和“房貸利息支出額”這兩個專項扣除項目。此外,費用扣除標準應根據(jù)物價的變化實時浮動,建立可變的動態(tài)扣除機制,以防止物價的漲跌造成費用扣除與現(xiàn)實生活成本的脫節(jié)。
此外,建立健全個人信用制度,建立統(tǒng)一的納稅人識別號。可考慮將每一位社會成員的身份證號碼、社會保障號碼與其個人納稅號碼“三號合一”,成為其*10、終身有效的信息單元代號,亦成為納稅識別號。其取得的每一筆收入,都可記入這一號碼之下,并可根據(jù)納稅人的納稅義務履行情況進行信用評級,其評級結(jié)果會對納稅人的工作、貸款等社會行為產(chǎn)生實質(zhì)性影響,以此促使納稅人自覺履行納稅義務。
【專家觀點】
華夏新供給經(jīng)濟學研究院院長賈康:本輪個稅改革要站在整個稅制改革的宏觀層面去思考,稅制改革應以保護納稅人權利為中心,納稅人總體稅負不應增加。應當將個稅改革與增值稅、消費稅等間接稅改革結(jié)合在一起考慮,就是說,如果個稅改革增加了納稅人的負擔,就應當通過降低增值稅、消費稅等間接稅稅負,讓納稅人得到更多實惠,實現(xiàn)直接稅與間接稅一體化的改革。
中國財政科學研究院稅收政策研究室主任張學誕:個稅改革應確定合理的綜合所得征稅范圍,可將經(jīng)常性的勞動所得確定為綜合所得,將資本性所得和偶然所得仍作為分類所得。建立規(guī)范的稅前扣除制度,可考慮在現(xiàn)有工資薪金費用扣除的基礎上,增加教育、醫(yī)療、住房貸款利息等方面的專項扣除。專項扣除的項目和標準應體現(xiàn)個人及其家庭的個性化支出因素,同時應與基本扣除額的調(diào)整統(tǒng)籌考慮。
中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇:只要扣除了個人和家庭的基本生活成本費用,對個人收入扣除成本費用之后的余額征收個稅,那么個稅是不是對家庭征收,本來就不應該是一個重要的問題。問題的焦點應該是成本費用扣除標準是否合適,即綜合與分類所得稅改革后,各種標準扣除和專項扣除是否與實際成本費用基本相符。個稅改革的目標就是讓個稅更加公平。
中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室副研究員滕祥志:在分類所得稅制之下,沒有考慮扣除項目中家庭撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、大額教育和醫(yī)療支出、首套房屋貸款利息等生計扣除的因素,夫妻二人必須分別納稅,沒有將家庭作為納稅主體對待。考慮到家庭和人口存續(xù)發(fā)展、未來鼓勵生育和尊重家庭價值的客觀趨勢,應盡量廣泛實行綜合征收,相應降低稅率,實現(xiàn)整體性減稅。
本文來源:光明網(wǎng)
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