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副市長兼任市城投公司董事長、副區(qū)長或財政局長任區(qū)城投公司總經理
內蒙古赤峰：官員在城投公司兼職成慣例
李慧敏、許浩
地方主要領導兼任當地城投公司法人代表似乎已成約定俗成的慣例。
近日，佳木斯市國土局原局長宋學英在獄中寫下《自述》，披露他曾在市領導的指示下，為新時代城投公司違規(guī)發(fā)放國有土地使用證，令其融資騙貸數十億元。而該城投公司的董事長，即由市長直接兼任。
佳木斯案例并非孤例?！吨袊洜I報》記者調查發(fā)現，內蒙古赤峰市城市基礎設施投資開發(fā)有限公司(下稱“赤峰城投”)2001年成立至今，其歷任法定代表人均為該市副市級以上官員。而赤峰市轄各區(qū)的城市基礎設施投資公司，法人代表亦均為各區(qū)政府官員。
在赤峰市已經習慣的官員在企業(yè)兼職現象，卻嚴重違反了我國的有關法律法規(guī)。例如，早在2004年，中紀委、中組部就聯合發(fā)布《關于對黨政領導干部在企業(yè)兼職進行清理的通知》規(guī)定，黨政領導干部不得在企業(yè)兼職。自2006年1月1日起施行 《公務員法》第53條第14款規(guī)定，公務員不得從事或者參與營利性活動，在企業(yè)或者其他營利性組織中兼任職務。
專家表示，地方政府官員在企業(yè)兼職，不但破壞了市場經濟規(guī)則，還使得政府職能錯位。兼有政府和企業(yè)雙重性質的城投公司在公司定位、管理體制、運作方式等方面存在法律風險。兼職官員一手掌權，一手抓錢，極易導致大的腐敗發(fā)生。
就赤峰城投公司現狀、行政機關的領導到國有企業(yè)兼職的法律依據、其在國企擔任職務是否同時領取企業(yè)的薪酬等問題，記者致函赤峰市委宣傳部，希望能采訪到赤峰市副市長、赤峰城投董事長、法人代表于文濤，然而截至本報發(fā)稿，并未獲得回復。
官員兼任城投公司法人代表
“我們董事長于文濤是副市長，在政府辦公，不在這里辦公。”7月16日，赤峰城投一位辦公室工作人員告訴記者。
2012年4月12日赤峰市第五屆人民代表大會常務委員會第三十五次會議通過決定任命于文濤為赤峰市人民政府副市長。而2014年赤峰城投的債券募集說明書則顯示，于文濤還兼任赤峰城投的法人代表。
公開信息顯示，赤峰市城市基礎設施投資開發(fā)有限公司2001年設立，是經內蒙古自治區(qū)人民政府批準、按照現代企業(yè)制度和《中華人民共和國公司法》組建的國有獨資公司，是經赤峰市人民政府授權作為赤峰市國有資產運營和城市建設融資投資建設主體。公司的經營范圍是城市基礎設施項目投資、經營管理，注冊資本3.69億元。
而今，赤峰城投系赤峰市*10一家集城市基礎設施建設、投融資、經營整合城市資源為一體的綜合性國有資產經營公司。下設7個全資子公司，經營范圍已拓展至基礎設施建設、地產開發(fā)、會展酒店、文化娛樂、廣告經營、公共交通等多個領域，形成了比較完善的內部管理體制和母子公司管理體制。
“赤峰市城投公司從成立開始，法人代表就是副市級以上的官員兼任。”有知情人士透露，這些官員的兼職任命應該屬于政府行為，所以“大家認為理所當然并無不妥”。
經過信息梳理，記者發(fā)現，2010年，赤峰城投董事長李學玉為時任赤峰市委常委、常務副市長；總經理姜惠君為時任赤峰市新城區(qū)建設指揮部辦公室副主任。
而赤峰城投 2012年的年度報告的報告人則為時任赤峰市委常委、市人民政府副市長包振玉，后調往錫林郭勒盟，任盟委委員、行署常務副盟長。
“赤峰市下轄三個區(qū)的城投公司，總經理也都是官員，不是副區(qū)長，就是財政局長。”上述知情人表示。
據了解，赤峰市下轄三個區(qū)紅山區(qū)、松山區(qū)以及元寶山區(qū)均設有城市投資公司。
記者注意到，2012年赤峰市紅山城市基礎設施建設投資有限公司(下稱“紅山城投”)的*9任法人代表為郭玉強，時任紅山區(qū)副區(qū)長，郭的繼任者為紅山區(qū)財政局局長劉金福，據了解，劉同時還兼任另一家企業(yè)赤峰康居房地產開發(fā)公司的法人代表，該公司簡介稱這是一家集生產、加工、銷售安裝于一體的綜合性企業(yè)。
而紅山城投是由赤峰市紅山區(qū)人民政府授權赤峰市紅山區(qū)經濟和信息化局出資設立的國有獨資公司，于2008年10月27日注冊成立，初始注冊資本為1000萬元。作為城市基礎設施建設及經營主體，目前形成了以授權區(qū)域內城市基礎設施建設、土地整理開發(fā)為核心，城市供熱、物業(yè)管理、賓館服務、城市棚戶區(qū)改造等為延伸的多元化業(yè)務體系。
元寶山區(qū)城投公司赤峰赤元城市基礎設施投資開發(fā)有限公司(下稱“赤元城投”)于2007年成立，注冊資本1.5億元，總經理為劉萬虎，為元寶山區(qū)時任常務副區(qū)長。公司主要經營城市基礎設施項目投資經營管理。
松山區(qū)于2010年6月設立了赤峰中冶基礎設施投資有限公司，總經理杜文革為松山區(qū)發(fā)改委副主任。
而赤峰市乃至下轄各區(qū)的城投公司多在城市擴大規(guī)模，城市規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略逐步開始落實的背景下設立的。
2001年赤峰市明確了城市建設“西移北擴”的發(fā)展思路。赤峰城投在同年經內蒙古自治區(qū)政府批準設立。媒體報道顯示，從2002年開始，赤峰市國土資源、建委、計委、銀行等多部門共同協作，啟動了新城區(qū)建設的三大支點——規(guī)劃、融資和征地，彼時，赤峰城投開始發(fā)揮作用。
2009年，赤峰橋北組團開發(fā)正式動工，在此前一年，紅山城投成立；2007年《元寶山區(qū)總體規(guī)劃》編制完成，同年4月，赤峰市資源型城市經濟轉型開發(fā)試驗區(qū)開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃通過，同年赤元城投成立；松山區(qū)城投也是在松北開發(fā)的背景下設立的。
在職官員企業(yè)兼職違法
北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安教授認為，政府在職官員在企業(yè)兼職屬于違法行為。歷年來，國家相關部門曾多次禁止官員在企業(yè)兼職。
2004年，中紀委、中組部聯合發(fā)布《關于對黨政領導干部在企業(yè)兼職進行清理的通知》規(guī)定，黨政領導干部不得在企業(yè)兼職。
自2006年1月1日起施行 《公務員法》第53條第14款規(guī)定，公務員不得從事或者參與營利性活動，在企業(yè)或者其他營利性組織中兼任職務。
此外，《公務員法》與《行政機關公務員處分條例》等法規(guī)對黨政領導干部企業(yè)兼職現象也有著明確規(guī)定，給予記過、降級或撤職處分；情節(jié)嚴重的，給予開除處分。
雖然法律明文禁止，但是，官員在企業(yè)兼職的現象仍然十分普遍。
城投企業(yè)則是我國市政基礎設施行業(yè)市場化改革的產物。1991年，國務院進行新一輪政府投融資體制改革，要求地方政府不再直接負責基礎設施建設，而是將其公司化運行。
城投公司是地方政府進行國有資產運營和城市建設融資投資建設主體，掌握著大量國有資產。同時也是地方政府市場化融資的主體。
2009年3月，央行和銀監(jiān)會聯合提出：“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。”這使得城投公司成為了地方政府投融資的金融平臺。
經濟法專家、中國政法大學教授李曙光認為，政府的核心職能是為社會提供公共產品和服務，而企業(yè)是市場經濟的主體，是贏利性組織。地方政府官員在企業(yè)兼職，不但破壞了市場經濟規(guī)則，還使得政府職能錯位。
李表示，由于我國的經濟體制改革還沒有徹底到位，導致有效的政府投融資體制和國有資產運行管理機制尚未形成。兼有政府和企業(yè)雙重性質的城投公司在公司定位、管理體制、運作方式等方面存在法律風險。
官員公司兼職是一手掌權一手抓錢
長期從事非訴、金融法務的律師林宗兵認為，一手掌權，一手抓錢，極易導致腐敗發(fā)生。
作為地方政府融資平臺，城投公司主要通過發(fā)行債券和銀行信貸進行融資。城投公司由政府設立，實際是依附于政府的附屬單位，普遍存在著高層管理者與政府關系密切、商業(yè)化運作程度不高、經營機制不規(guī)范、信息披露不透明、監(jiān)督困難等問題，為滋生腐敗提供了土壤。此外，地方土地的過度開發(fā)和擔保，甚至造假。
林宗兵認為，很多地方是市級領導在城投公司兼職。既是市長也是董事長。一位市長代表公司去往國土、建委等部門辦理審批手續(xù)，作為下級的各局領導怎么敢不開綠燈？這就導致城投公司在融資過程中出現大量不合規(guī)甚至假造的問題。
“市長、區(qū)長、財政局長兼任企業(yè)董事長、總經理，城投公司在進行各項審批的時候，哪有不通過的道理？”上述知情人表示，市長、區(qū)長來協調城投公司涉及國土、規(guī)劃、發(fā)改委乃至銀行等各部門的工作，自然順理成章。
記者注意到，赤峰市區(qū)兩級城投公司，都具有基礎設施建設、棚戶區(qū)改造及安居工程建設等職能，多在城市擴大規(guī)模，城市規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略逐步開始落實的背景下設立的。
近日，佳木斯市國土局原局長宋學英在獄中寫下3萬多字《自述》。宋提到，他曾在市領導的指示下，為佳木斯市國有企業(yè)——新時代城投公司違規(guī)發(fā)放國有土地使用證，讓其融資騙貸數十億元。
國家審計署報告稱，2010年11月22日，佳木斯市政府為融資需要，違規(guī)為4宗集體土地發(fā)放國有土地使用證，總面積178萬平方米，設定住宅、商服用途，虛假出讓給佳木斯佳和投資，獲取貸款4.5億元。
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