編者按：消息稱(chēng)財(cái)政部已經(jīng)把《預(yù)算法實(shí)施條例》修訂內(nèi)容上報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦，報(bào)請(qǐng)審議論證，　一位參與過(guò)《預(yù)算法》修訂工作的人士表示，不同于企業(yè)所得稅實(shí)施條例，其推遲出臺(tái)將會(huì)影響具體征稅環(huán)節(jié)。
　　影響分稅制、預(yù)算編制、經(jīng)理國(guó)庫(kù)的焦點(diǎn)領(lǐng)域
　　杜麗娟
　　在《預(yù)算法》實(shí)施半年后，《預(yù)算法實(shí)施條例》的修訂也提上日程。
　　《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者日前獲悉，5月底，財(cái)政部已經(jīng)把《預(yù)算法實(shí)施條例》修訂內(nèi)容上報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦，報(bào)請(qǐng)審議論證，內(nèi)容包括分稅制財(cái)政管理體制的方法，四本預(yù)算的編制工作和步驟安排以及經(jīng)理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)等熱點(diǎn)話(huà)題。根據(jù)立法進(jìn)程，法制辦在受議后，會(huì)先在內(nèi)部進(jìn)行討論，然后論證征求意見(jiàn)，預(yù)計(jì)今年年內(nèi)出臺(tái)的可能性不大。
　　一位參與過(guò)《預(yù)算法》修訂工作的人士表示，不同于企業(yè)所得稅實(shí)施條例，其推遲出臺(tái)將會(huì)影響具體征稅環(huán)節(jié)，《預(yù)算法》本身比較宏觀(guān)，相應(yīng)的《預(yù)算法實(shí)施條例》的內(nèi)容也不會(huì)很具體，所以適當(dāng)推遲出臺(tái)不會(huì)影響到《預(yù)算法》的落地。
　　更為重要的是，從目前國(guó)務(wù)院代發(fā)條例的情況看，《預(yù)算法實(shí)施條例》修訂中會(huì)出現(xiàn)更多的單行條例，即以國(guó)務(wù)院名義下發(fā)各種配套方案，有針對(duì)性地對(duì)《預(yù)算法》改革細(xì)節(jié)進(jìn)行規(guī)定，而不是全部由實(shí)施條例來(lái)規(guī)定。
　　年內(nèi)出臺(tái)無(wú)望
　　“一般上報(bào)后法制辦會(huì)先在內(nèi)部征求意見(jiàn)，如果事件重大還會(huì)公開(kāi)征求社會(huì)意見(jiàn)，按照這樣的改革進(jìn)度，《預(yù)算法實(shí)施條例》在年內(nèi)出臺(tái)的時(shí)間比較緊張，而且就其重要性來(lái)說(shuō)，沒(méi)有急迫性。”上述人士說(shuō)。
　　據(jù)悉，現(xiàn)行《預(yù)算法實(shí)施條例》在1995年11月2日經(jīng)中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院第三十七次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，由國(guó)務(wù)院于1995年11月22日發(fā)布實(shí)施，共計(jì)八章七十九條。內(nèi)容涉及中央和地方分稅制管理辦法，以及公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四本預(yù)算的實(shí)施辦法，還包括跨年度預(yù)算的布置等話(huà)題。
　　上述人士也表示，《預(yù)算法實(shí)施條例》至今有20多年時(shí)間，如今新《預(yù)算法》已經(jīng)實(shí)施，相應(yīng)的一些配套改革方案也應(yīng)該有所調(diào)整，特別是一些在《預(yù)算法》修訂工作中有爭(zhēng)議的話(huà)題，也成為此次修改內(nèi)容的一個(gè)重要方面。
　　記者了解到，今年1月1日開(kāi)始，新《預(yù)算法》正式實(shí)施，作為醞釀10年，跨3屆人大，4易其稿，征集3.4萬(wàn)多條公眾意見(jiàn)的法律，新《預(yù)算法》修訂成功，對(duì)政治經(jīng)濟(jì)生活影響深遠(yuǎn)，此次修改傳遞出建立現(xiàn)代財(cái)政制度的改革方向，政府預(yù)算將更加公開(kāi)透明、接受全社會(huì)監(jiān)督，“打造陽(yáng)光財(cái)政”。
　　一直以來(lái)，《預(yù)算法》素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱(chēng)，在此次修訂的新《預(yù)算法》規(guī)定中，全口徑預(yù)算再次成為關(guān)注熱點(diǎn)，根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，政府全部收支納入預(yù)算，預(yù)算不公開(kāi)將被追責(zé)，賦予地方政府有限發(fā)債權(quán)。新《預(yù)算法》中，首次提出“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，這標(biāo)志著所有政府財(cái)務(wù)行為均需納入預(yù)算管理與監(jiān)督的制度范疇。
　　其中規(guī)定：一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨(dú)立。政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接。
　　中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，《預(yù)算法實(shí)施條例》的核心內(nèi)容也主要圍繞這些展開(kāi)討論，不僅是四本預(yù)算，還有中央和地方財(cái)稅體制改革的話(huà)題，央行[微博]和財(cái)政部代理國(guó)庫(kù)的內(nèi)容等等，實(shí)施條例應(yīng)該細(xì)化各個(gè)內(nèi)容，如何操作以實(shí)現(xiàn)政策的有效落地是此次修改的重大方向。
　　在他看來(lái)，按照以往修改條例的進(jìn)度，此次《預(yù)算法實(shí)施條例》從上報(bào)法制辦，到征求各界意見(jiàn)時(shí)間至少需要半年，從時(shí)間上看也到年底了，估計(jì)出臺(tái)的可能性較小。“最后可能會(huì)出臺(tái)一個(gè)實(shí)施條例的草案，然后再進(jìn)行修改。”
　　單行條例出臺(tái)
　　種種跡象顯示，《預(yù)算法實(shí)施條例》出臺(tái)的緊迫性并沒(méi)有那么強(qiáng)，主要原因是當(dāng)前中央對(duì)各種法規(guī)出臺(tái)都采取了國(guó)務(wù)院代發(fā)形式，從目前已經(jīng)發(fā)布的各種配套改革方案看，以國(guó)務(wù)院代發(fā)名義單發(fā)條例逐漸取代了大規(guī)模的法律法規(guī)修改工作，這成為十八屆三中全會(huì)以來(lái)的一個(gè)亮點(diǎn)。
　　以地方債為例，1994年通過(guò)的《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債券，堵上了地方政府發(fā)債的道路。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不少地方政府在發(fā)展中面臨資金缺口，在土地出讓金等收入之外，以地方融資平臺(tái)等方式積累的地方政府性債務(wù)的規(guī)模急劇擴(kuò)大，帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯。
　　新《預(yù)算法》修訂后，地方債的各項(xiàng)法規(guī)修訂提上日程，作為《預(yù)算法實(shí)施條例》，這成為其修改的一個(gè)重要方向，不過(guò)在當(dāng)前背景下，關(guān)于地方債務(wù)的管理辦法，多是以國(guó)務(wù)院名義下發(fā)文件。
　　2014年10月2日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，這是國(guó)務(wù)院首次發(fā)文全面規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，也標(biāo)志著處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的中國(guó)基本建成完整的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控制度框架。
　　不僅如此，此后財(cái)政部又相繼下發(fā)《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》和《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》。區(qū)別于《預(yù)算法實(shí)施條例》，以國(guó)務(wù)院名義代發(fā)的各種單行條例逐漸成為各個(gè)社會(huì)熱點(diǎn)改革的參照。
　　施正文認(rèn)為，未來(lái)以國(guó)務(wù)院名義代發(fā)的單行條例或成為一種趨勢(shì)，相比龐大的實(shí)施條例，這種單行條例的針對(duì)性更強(qiáng)，更有利于法規(guī)的落實(shí)。
　　以上述國(guó)務(wù)院印發(fā)的地方債管理意見(jiàn)為例，這份文件在中國(guó)完成《預(yù)算法》修訂之后出臺(tái)，與新法允許地方政府適度舉債，對(duì)地方政府如何舉債融資、舉借債務(wù)如何使用和管理、如何償還、如何處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資等問(wèn)題全面做出規(guī)定。
　　上述人士也表示，這對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一個(gè)指導(dǎo)地方政府如何處理地方債存量債務(wù)的意見(jiàn)，對(duì)化解政府債務(wù)具有明確性的指導(dǎo)方向。“這種方式的法規(guī)更有利于解決《預(yù)算法》配套方案中的各個(gè)難點(diǎn)。”
　　此外，關(guān)于財(cái)政部和央行之間對(duì)國(guó)庫(kù)管理權(quán)上是應(yīng)該“代理”，還是“經(jīng)理”的問(wèn)題。上述人士表示，未來(lái)也有可能會(huì)以單行條例的方式發(fā)文，以國(guó)務(wù)院代發(fā)名義出臺(tái)操作意見(jiàn)。
　　此前，中國(guó)人民銀行[微博]召開(kāi)2015年全國(guó)國(guó)庫(kù)工作電視電話(huà)會(huì)議。人民銀行[微博]黨委委員、副行長(zhǎng)潘功勝表示，在《預(yù)算法》修訂工作取得重大突破后，人民銀行堅(jiān)持并完善了央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)制度；與財(cái)政部共同出臺(tái)了《地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理試點(diǎn)辦法》，并選擇6個(gè)省市啟動(dòng)了試點(diǎn)工作。（來(lái)源：中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)）

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