盡管巴西終于有了*9部全國(guó)性的控?zé)煼?，但巴西禁煙?lián)合成員副主任莫妮卡·安德海絲覺得控?zé)煹墓ぷ饕稽c(diǎn)也不比過(guò)去輕松，她說(shuō)，“每天都要面臨很多挑戰(zhàn)”。
在推動(dòng)禁止煙草添加劑立法方面，她覺得遇到的阻力更大。他們?yōu)榇伺α藘赡赀€是沒有取得突破。“煙草商們比我們想的更強(qiáng)。”
在萬(wàn)里之遙的中國(guó)，控?zé)熑耸總兺瑯用媾R著各種來(lái)自利益的挑戰(zhàn)。
而在世界衛(wèi)生組織煙草控制與經(jīng)濟(jì)政策合作中心主任、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)[微博]鄭榕教授看來(lái)，控?zé)熣f(shuō)到底是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。與巴西相比，中國(guó)面臨的控?zé)熾y題更大，也更加棘手。
距離全國(guó)性無(wú)煙立法還有多遠(yuǎn)
2014年，中國(guó)的卷煙消費(fèi)量占全球的44%，比排名第二及之后的29個(gè)國(guó)家消費(fèi)量加在一起都多。主要消費(fèi)群體為中國(guó)男性——在中國(guó)，半數(shù)以上男性吸煙。
上述報(bào)告中說(shuō)，“煙草依賴讓中國(guó)的國(guó)民健康和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展蒙受巨大損失。當(dāng)前，中國(guó)每年約100萬(wàn)人死于與煙草相關(guān)疾病。如果不盡快采取行動(dòng)。而且，吸煙者傷害的不僅是他們自己——中國(guó)的二手煙暴露比例很高，其中工作場(chǎng)所吸煙的嚴(yán)重程度目前居世界之首。”
中國(guó)疾病預(yù)防控制中心主任王宇在名為《中國(guó)無(wú)煙政策：效果評(píng)估及政策建議》的報(bào)告中寫道：“全球成人煙草調(diào)查顯示，我國(guó)15歲及以上的非吸煙者中，有72.4%的人正在遭受二手煙暴露。2013～2014中國(guó)青少年煙草調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在調(diào)查前的7天內(nèi)，72.9%的初中學(xué)生在家里、室內(nèi)公共場(chǎng)所、室外公共場(chǎng)所或交通工具中暴露于二手煙。研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)每年因二手煙暴露導(dǎo)致的死亡人數(shù)超過(guò)10萬(wàn)人。因此，減少煙草使用、降低二手煙暴露水平是提高我國(guó)人民健康水平的重要措施。”
與這些令人心焦的數(shù)字相比，進(jìn)步也在顯而易見地發(fā)生。今年6月1日，一部全面禁止室內(nèi)公共場(chǎng)所吸煙的立法——《北京市控制吸煙條例》開始生效(以下簡(jiǎn)稱《條例》)?！稐l例》要求北京的餐廳、賓館、工作場(chǎng)所、機(jī)場(chǎng)等所有公共場(chǎng)所的室內(nèi)區(qū)域(以及某些公共場(chǎng)所的室外區(qū)域)必須百分之百禁煙?！稐l例》還包括嚴(yán)厲的處罰條款，完全符合世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》第八條的要求。
這份被控?zé)熑耸吭u(píng)價(jià)為“中國(guó)最嚴(yán)格的控?zé)熈⒎?rdquo;的《條例》的實(shí)施，也使得中國(guó)出臺(tái)控?zé)煹胤叫苑ㄒ?guī)的城市達(dá)到了18個(gè)。
雖然有一些批評(píng)人士指出，在控?zé)煼ㄒ?guī)實(shí)施幾個(gè)月后，北京一些公共場(chǎng)所的控?zé)熈Χ人坪跤兴鶞p弱，一些飯店擔(dān)心客人流失，對(duì)吸煙的客人開始“網(wǎng)開一面”。但中國(guó)疾病預(yù)防控制中心控?zé)熮k公室副主任姜垣說(shuō)，《條例》生效1個(gè)月、3個(gè)月時(shí)，他們?cè)鴮ｉT對(duì)北京的控?zé)熐闆r進(jìn)行了評(píng)估，“北京控?zé)煹某尚П任覀冾A(yù)想的要好。”
北京市2200萬(wàn)常住人口中，吸煙的419萬(wàn)。11月初姜垣還去自家附近的網(wǎng)吧看過(guò)，沒發(fā)現(xiàn)吸煙現(xiàn)象。公共場(chǎng)所禁煙雖然沒做到百分百，但吸煙現(xiàn)象確實(shí)大幅度下降。
“有控?zé)煼煽隙ū葲]有要強(qiáng)。”她表示，就目前而言，全國(guó)18個(gè)有控?zé)煼ㄒ?guī)的城市的人口加起來(lái)不到全國(guó)人口的十分之一。這意味著，還有90%的人口沒受到控?zé)煼傻谋Ｗo(hù)。因此應(yīng)該盡快進(jìn)行全國(guó)性控?zé)熈⒎ā?/div>
而據(jù)媒體報(bào)道，全國(guó)性的控?zé)煼ㄒ?guī)正在制定中。2014年初國(guó)家衛(wèi)計(jì)委組織起草《公共場(chǎng)所控制吸煙條例》，送國(guó)務(wù)院法制辦。同年11月24日，國(guó)務(wù)院法制辦網(wǎng)站公布了《條例》全文，并向社會(huì)公開征求意見。今年，《公共場(chǎng)所控制吸煙條例》被列入2015年二類立法計(jì)劃。
以巴西的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在全國(guó)性無(wú)煙法規(guī)條例出臺(tái)、實(shí)施前，相關(guān)政府部門及控?zé)熑耸孔钪饕墓ぷ骶褪莿?dòng)員與傳播。他們把明星運(yùn)動(dòng)員因?yàn)槲鼰熕劳龅陌咐谱鞒蓮V告片，在媒體播放，喚醒民眾。在控?zé)煼蓪?shí)施前后都曾組織民意調(diào)查，了解民眾對(duì)控?zé)煹南敕?，讓法律為民眾知曉?/div>
巴西圣保羅州在控?zé)煼蓪?shí)施的最初90天里，與媒體密切合作，控?zé)熑耸縼?lái)到3.8萬(wàn)個(gè)公共場(chǎng)所，敦促這里的工作人員了解這部法律。
巴西控?zé)熈⒎ㄗ顝?qiáng)有力的推動(dòng)者參議員約瑟·賽哈出生在一個(gè)所有成年人都吸煙的家庭，他說(shuō)，“我吸二手煙都吸夠了”。因此不管是在作為圣保羅州州長(zhǎng)期間還是任職巴西衛(wèi)生部部長(zhǎng)期間，他都在堅(jiān)定地推動(dòng)控?zé)熜袆?dòng)。他給中國(guó)的控?zé)熃ㄗh是，“關(guān)鍵是宣傳，讓老百姓支持控?zé)煟屇贻p人知道抽煙有害，而不是更man、更帥。”
在中國(guó)的控?zé)熑耸靠磥?lái)，公眾對(duì)吸煙危害、特別是二手煙危害的知曉率低，是目前控?zé)煹囊淮箅y題。
“中國(guó)控?zé)熅W(wǎng)絡(luò)不健全，缺人、缺錢現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。”姜垣說(shuō)，“美國(guó)3億人口中有6000萬(wàn)吸煙者。中國(guó)13億人口中有3億吸煙者。2014年美國(guó)有關(guān)部門建議政府提供的控?zé)熃?jīng)費(fèi)是1年最少23億美元，比較理想的是33億美元。這些經(jīng)費(fèi)最少有3億美元用于媒體傳播。政府把吸煙受害者的情況作成公益廣告，然后再花錢在電視臺(tái)播放。”
“而中國(guó)全國(guó)的控?zé)煴O(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)1年只有1000多萬(wàn)元人民幣。”姜垣說(shuō)。
廣州市控?zé)熮k主任伍任初說(shuō)，廣州市控?zé)熮k和其他城市控?zé)熮k相比，還算是人數(shù)比較多的。但他們也只有5個(gè)編制，還有些合同制的控?zé)煴O(jiān)督員。“人員缺，待遇低，是目前的主要問(wèn)題，控?zé)煴O(jiān)督員每月只有2000多元收入。去年11月招了30多名控?zé)煴O(jiān)督員，目前有5人已經(jīng)離職。”
利益的沖突
控?zé)焸鞑チΧ炔粔虻谋澈笥姓J(rèn)識(shí)的不足，更有利益的沖突。因?yàn)闊煵輼I(yè)巨大的相關(guān)利益，各國(guó)的控?zé)煿ぷ鞫际且粓?chǎng)沒有硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)。美國(guó)雖然簽署了世界衛(wèi)生組織的《煙草控制框架公約》，但因?yàn)闊煵萆痰淖钃?，公約一直沒有生效。
在巴西，控?zé)熑耸客瑯右c煙草商進(jìn)行激烈的博弈。當(dāng)?shù)氐目責(zé)熑耸空f(shuō)，很多時(shí)候煙草商與議員們是捆綁在一起的。在南部的一些煙草主產(chǎn)區(qū)，經(jīng)濟(jì)力量已經(jīng)演變成政治力量，一些議員已成為煙草商利益的代言人。
政見不同，對(duì)控?zé)熣叩挠绊懸膊煌Ｙ惞硎荆麚?dān)任衛(wèi)生部部長(zhǎng)時(shí)，巴西不允許煙草業(yè)贊助F1賽事。但新一屆政府上臺(tái)后，改變了政策，允許煙草業(yè)贊助。一年后，由于百姓反對(duì)，政府又禁止了煙草業(yè)對(duì)F1賽事的贊助。而事實(shí)證明，煙草業(yè)的贊助并非必不可少。“沒有煙草業(yè)的支持，F(xiàn)1賽事依然很強(qiáng)大。”
雖然巴西控?zé)熑〉昧朔e極的進(jìn)展，但控?zé)煂?duì)國(guó)家財(cái)政稅收的影響并不大。據(jù)了解，目前巴西煙草業(yè)收入在巴西財(cái)稅收入中的占比較小，為1%～2%。由于巴西煙草80%用于出口，控?zé)煂?duì)巴西造成的經(jīng)濟(jì)損失較小，巴西煙農(nóng)也并沒有受到很大的壓力。
與之相比，中國(guó)承受的控?zé)熤达@然深重得多。中國(guó)的煙草主要是內(nèi)銷，煙草業(yè)一直是重要的財(cái)稅來(lái)源之一。鄭榕說(shuō)，中國(guó)來(lái)自煙草行業(yè)的稅收占到整個(gè)財(cái)政稅收的6%～7%。消費(fèi)稅的收入主要?dú)w中央財(cái)政，而煙草消費(fèi)稅的收入占到了全部消費(fèi)稅收的一半以上。并且，煙草公司還是所有國(guó)企中上繳利潤(rùn)*6的，上繳利潤(rùn)率達(dá)25%以上。在一些產(chǎn)煙大省，煙草更是地方經(jīng)濟(jì)、財(cái)政的支柱。
不僅如此，一旦全面實(shí)施控?zé)煟罅繜熮r(nóng)還將面臨轉(zhuǎn)產(chǎn)的壓力。不過(guò)，鄭榕覺得從煙草產(chǎn)業(yè)鏈的角度分析，煙農(nóng)分享的利益是最少的，而且與其他經(jīng)濟(jì)作物相比，種煙帶來(lái)的收入也比較低，她認(rèn)為，轉(zhuǎn)產(chǎn)對(duì)煙農(nóng)可能不是件壞事。不過(guò)要讓煙農(nóng)們認(rèn)識(shí)到自身經(jīng)濟(jì)利益問(wèn)題，并且放棄種植習(xí)慣顯然并不容易。
控?zé)熑耸總兲嵝眩饬靠責(zé)煂?duì)經(jīng)濟(jì)的影響，不能只看重財(cái)政收入上的變化。由于煙草對(duì)健康的損害，從公共衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)分析，考慮到控?zé)煄?lái)的健康收益及公共衛(wèi)生投入的減少，控?zé)煹氖找鎸⑦h(yuǎn)高于由此付出的成本。
但是到目前為止，在這方面還缺乏具體的測(cè)算。鄭榕表示，他們一直希望能對(duì)此進(jìn)行具體的研究。詳實(shí)的數(shù)據(jù)顯然更容易說(shuō)服各級(jí)政府在控?zé)焼?wèn)題上采取更積極的態(tài)度。
從巴西的情況來(lái)看，盡管多個(gè)控?zé)煵块T都表示控?zé)煄?lái)的收益是巨大的，但目前也缺乏具體經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的支撐與比對(duì)。
圣保羅州衛(wèi)生廳的相關(guān)人士介紹說(shuō)，實(shí)行控?zé)?年后，當(dāng)?shù)匾蛭鼰煂?dǎo)致的心臟病、中風(fēng)下降了三成，控?zé)熁ǖ腻X低于用于就醫(yī)的錢，從衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)的角度算，省了錢。
巴西的癌癥醫(yī)學(xué)院在全國(guó)煙民中所做的調(diào)查也表明，由于控?zé)?，男女煙民的心臟病發(fā)病率下降了38%，肺病下降了31%。其中肺癌下降了10%。
巴西實(shí)行的是全民免費(fèi)醫(yī)療，相比于煙草帶來(lái)的稅收收益，政府在醫(yī)療上的投入更為巨大，這也是政府下決心控?zé)煹囊粋€(gè)重要原因。
不過(guò)，參議員賽哈說(shuō)，就目前來(lái)看，控?zé)熡绊懙母饕氖切聼熋?，因?yàn)闊煵莩砂a性等原因，控?zé)煂?duì)老煙民的影響還相當(dāng)有限。也就是說(shuō)針對(duì)老煙民的醫(yī)療支出仍將維持。而對(duì)新煙民，特別是青少年煙民醫(yī)療支出的變化，通常要幾十年后才能集中顯現(xiàn)。從這個(gè)意義來(lái)講，要準(zhǔn)確計(jì)算公共衛(wèi)生支出的賬，可能還需要更多的時(shí)間，而其經(jīng)濟(jì)利益的展現(xiàn)則需要更久的時(shí)間。
雖然面臨艱難博弈，但控?zé)熑耸空J(rèn)為，控?zé)熍c政府的財(cái)政收入之間并非“死結(jié)”。目前，完全可以從提高煙草稅、煙草價(jià)格等方面取得突破。
鄭榕指出，從世界各國(guó)的控?zé)熃?jīng)驗(yàn)來(lái)看，提高煙草稅與煙草價(jià)格是減少煙草消費(fèi)的單項(xiàng)最有效措施。
在我國(guó)，通過(guò)提高卷煙消費(fèi)稅來(lái)提高卷煙價(jià)格的策略受制于消費(fèi)稅的價(jià)內(nèi)稅設(shè)計(jì)和煙草專賣體制下的卷煙定價(jià)機(jī)制。在現(xiàn)有的專賣體制下，提高卷煙消費(fèi)稅以提高卷煙零售價(jià)格的有效途徑是將消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)，由批發(fā)商代扣代繳。2009年的卷煙消費(fèi)稅調(diào)整雖然沒有改變卷煙單品的價(jià)格，但改變了煙草行業(yè)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和卷煙的市場(chǎng)供給結(jié)構(gòu)，并提高了卷煙的平均零售價(jià)格和稅負(fù)水平。
“目前中國(guó)卷煙的價(jià)格和稅負(fù)水平仍低于全球平均水平，仍有較大的提稅空間。未來(lái)卷煙消費(fèi)稅制度的調(diào)整需要大幅提高從量稅的比重，在提稅的基礎(chǔ)上將兩檔從價(jià)稅率統(tǒng)一為單一稅率。在現(xiàn)有分稅制體制下，提高卷煙消費(fèi)稅還需要配套相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付方案，以補(bǔ)償?shù)胤蕉愂帐杖氲膿p失。”
本文來(lái)源：北京青年報(bào)；作者：潘圓

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