IPO重啟以來(lái)的這一個(gè)月，證監(jiān)會(huì)動(dòng)作很多。從修改IPO規(guī)則到改革發(fā)審流程，從普及隨機(jī)抽查到下放執(zhí)法權(quán)力，一系列動(dòng)作背后，正是股票發(fā)行注冊(cè)制改革背景下證監(jiān)會(huì)權(quán)力重構(gòu)的過(guò)程。
股票發(fā)行制度是證券市場(chǎng)的基礎(chǔ)制度，在審批制以及核準(zhǔn)制下，證監(jiān)會(huì)掌握股票發(fā)行的審批權(quán)，發(fā)審會(huì)對(duì)企業(yè)發(fā)行上市有決定性作用。不過(guò)，在注冊(cè)制下，原來(lái)的權(quán)力鏈條將被打破，新的權(quán)力結(jié)構(gòu)將會(huì)建立。
因受限于證券法修法未完成，注冊(cè)制尚不具備實(shí)施條件，但是近期證監(jiān)會(huì)連續(xù)推出的改革措施，正在將以信息披露為中心、放松審批加強(qiáng)監(jiān)管的理念一步步轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。與以往不同的是，證監(jiān)會(huì)在加強(qiáng)監(jiān)管權(quán)力、提升監(jiān)管能力的同時(shí)，更加注重對(duì)權(quán)力的自我約束。
違法肆虐VS人手不足
證監(jiān)會(huì)上周五表示，已于近日印發(fā)《關(guān)于委托上海、深圳證券交易所實(shí)施案件調(diào)查試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》(下稱《意見》)，委托滬深交易所承擔(dān)案件具體調(diào)查工作職責(zé)，證監(jiān)會(huì)保留處罰權(quán)。這標(biāo)志著上海、深圳交易所委托執(zhí)法試點(diǎn)正式啟動(dòng)。
將部分執(zhí)法權(quán)力下放滬深交易所，是證監(jiān)會(huì)尋求增強(qiáng)執(zhí)法力量的一個(gè)嘗試。
一直以來(lái)，A股市場(chǎng)違法頻發(fā)，亂象不斷，監(jiān)管權(quán)力也因此受到許多質(zhì)疑。證監(jiān)會(huì)對(duì)原有的監(jiān)管框架，將不得不做出改變。
據(jù)《*9財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》了解，原有監(jiān)管框架下，證監(jiān)會(huì)機(jī)構(gòu)部、上市部等主要負(fù)責(zé)日常監(jiān)管，比如機(jī)構(gòu)部要負(fù)責(zé)監(jiān)管證券、基金、期貨、合格境外投資者等市場(chǎng)主體及其業(yè)務(wù)是否規(guī)范，上市部需要監(jiān)督上市公司及其董監(jiān)高等主要負(fù)責(zé)人行為是否規(guī)范。滬深交易所負(fù)責(zé)搜集和發(fā)現(xiàn)線索，然后移交稽查部門進(jìn)行調(diào)查。
除上述部門以外，證監(jiān)系統(tǒng)內(nèi)部還有一支稽查隊(duì)伍，包括稽查局、稽查總隊(duì)、36家證監(jiān)局、滬深專員辦近800名稽查力量，由稽查局統(tǒng)一指揮，協(xié)同合力辦案。
稽查局是目前證監(jiān)會(huì)打擊市場(chǎng)違法的主要力量，該部門負(fù)責(zé)負(fù)責(zé)統(tǒng)一處理各類違法違規(guī)線索，組織重大案件查辦，辦理稽查邊控、查封、凍結(jié)等強(qiáng)制手續(xù)，以及組織、協(xié)調(diào)行政處罰的執(zhí)行。過(guò)去，稽查局一直位居幕后，被動(dòng)等待滬深交易所等機(jī)構(gòu)移交線索，收到線索并篩查之后，稽查人員才會(huì)出動(dòng)做進(jìn)一步的調(diào)查。
事實(shí)上，相對(duì)于2800家上市公司、4500家新三板企業(yè)、12000多家私募機(jī)構(gòu)、近百家公募基金、100多家證券公司以及大量的期貨公司、咨詢機(jī)構(gòu)，800人的稽查隊(duì)伍捉襟見肘。在原有的監(jiān)管框架下，這樣的執(zhí)法力量很難滿足市場(chǎng)需求。
監(jiān)管力量有限的對(duì)立面，是違法違規(guī)的肆無(wú)忌憚。從數(shù)量上，近三年來(lái)新增案件以25%左右的年平均增長(zhǎng)率持續(xù)增長(zhǎng)，被發(fā)現(xiàn)的可能還只是冰山一角;從形式上，違法手段更加智能專業(yè)，方式更加復(fù)雜隱蔽，多種違法犯罪呈衍生交織之勢(shì)，對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的危害加重。
特別是今年A股巨震期間，操縱市場(chǎng)、內(nèi)幕交易、信息披露違法更加猖獗，其中除了個(gè)人投資者，還有大量的機(jī)構(gòu)投資者利用資金、技術(shù)、信息優(yōu)勢(shì)從中漁利。再加上監(jiān)管內(nèi)部的腐敗滋生，這對(duì)過(guò)去固有的監(jiān)管執(zhí)法模式而言，是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。
肆虐的違法違規(guī)，與有限的稽查力量，形成了一個(gè)矛盾。這個(gè)矛盾，也成為稽查發(fā)力的一個(gè)瓶頸，成為執(zhí)法效率的一個(gè)阻礙。那么如何打破這個(gè)瓶頸呢?
單純?cè)黾尤肆ν度?、拓展?quán)力鏈條，這樣的方式被證明是不切實(shí)際的。有監(jiān)管層內(nèi)部人士曾對(duì)《*9財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》表示，與公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力相比，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力顯得束手束腳，但是要解決證券市場(chǎng)的執(zhí)法瓶頸的問(wèn)題，不可能一味要求權(quán)力的擴(kuò)張。
從目前來(lái)看，整合系統(tǒng)內(nèi)部資源、改變權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，是證監(jiān)會(huì)解決執(zhí)法力量瓶頸問(wèn)題的新嘗試。“證券交易所具有信息、技術(shù)、資源優(yōu)勢(shì)，且具備履行案件調(diào)查取證工作職責(zé)的組織和人才條件。”新聞發(fā)言人鄧舸上周五表示，為解決執(zhí)法力量嚴(yán)重不足與執(zhí)法任務(wù)日益繁重的現(xiàn)實(shí)難題，打破制約監(jiān)管執(zhí)法的瓶頸，證監(jiān)會(huì)正積極探索執(zhí)法制度創(chuàng)新，完善體制安排，優(yōu)化監(jiān)管資源配置。
根據(jù)安排，滬深交易所將成為稽查執(zhí)法力量的重要補(bǔ)充。滬深交易所將設(shè)立獨(dú)立部門，與其他部門保持隔離。負(fù)責(zé)承接調(diào)查的案件主要包括五類，即涉及股票首次公開發(fā)行并上市的欺詐發(fā)行等案件;與上市公司相關(guān)的虛假陳述、內(nèi)幕交易和操縱市場(chǎng)案件;債券市場(chǎng)案件;與境外股票市場(chǎng)交易互聯(lián)互通相關(guān)的跨境執(zhí)法案件;以及證監(jiān)會(huì)采用一事一委托方式委托的其他重大、新型、跨市場(chǎng)等特定案件。
第三方監(jiān)督
權(quán)力重構(gòu)的另一個(gè)維度是制約。
本輪金融反腐查處的案件，無(wú)論從數(shù)量上還是職位級(jí)別上，都遠(yuǎn)超以往。這些事件不僅給市場(chǎng)帶來(lái)巨大影響，也讓監(jiān)管層內(nèi)部受到震動(dòng)?？梢钥吹剑谧C監(jiān)會(huì)推出的多項(xiàng)政策措施，都是圍繞約束權(quán)力而設(shè)計(jì)。一方面，在提升審批效率的同時(shí)，約束審批尋租;另一方面，在提高監(jiān)管執(zhí)法能力的同時(shí)，主動(dòng)接受監(jiān)督。
11月出IPO重啟時(shí)，證監(jiān)會(huì)同步推出了完善措施，隨后又專門制定文件，對(duì)發(fā)審權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范。對(duì)掌握企業(yè)發(fā)行上市生殺大權(quán)的發(fā)審委委員，市場(chǎng)詬病很多。一是不滿其雙重標(biāo)準(zhǔn)、個(gè)人設(shè)租，以權(quán)謀私，二是不滿其審核低效、濫用表決權(quán)力。雖然發(fā)審委制度很可能將隨著注冊(cè)制的實(shí)施退出歷史舞臺(tái)，但就在廢止前夜，證監(jiān)會(huì)依然決定對(duì)其進(jìn)行改革?；蛴袩o(wú)奈，但也是不得不為。
在監(jiān)管執(zhí)法方面，證監(jiān)會(huì)推出“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制，提高尋租成本。即建立“檢查對(duì)象名錄庫(kù)”和“執(zhí)法檢查人員名錄庫(kù)”，采取隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員的抽查機(jī)制，具體而言，除有線索或證據(jù)的專項(xiàng)檢查外，證監(jiān)會(huì)在現(xiàn)場(chǎng)檢查中，均須通過(guò)搖號(hào)、機(jī)選等方式，從兩個(gè)名錄庫(kù)中抽取對(duì)象，這一制度將在2016年全面展開。
另一個(gè)權(quán)力制約機(jī)制，是第三方備案制。11月9日，證監(jiān)會(huì)印發(fā)實(shí)施《稽查案件基礎(chǔ)文檔第三方備案監(jiān)督工作試點(diǎn)方案》，正式建立稽查案件基礎(chǔ)文檔第三方備案監(jiān)督制度，在證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)10家調(diào)查單位開展試點(diǎn)。
作為證券市場(chǎng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，證監(jiān)會(huì)角色正在發(fā)生變化，審批權(quán)漸弱，監(jiān)管執(zhí)法權(quán)力加強(qiáng)。權(quán)力滋生腐敗，以前的重災(zāi)區(qū)是審批領(lǐng)域，而未來(lái)的重災(zāi)區(qū)就可能是稽查執(zhí)法領(lǐng)域。
如鄧舸所說(shuō)，隨著證監(jiān)會(huì)工作重心逐步向監(jiān)管執(zhí)法，特別是稽查執(zhí)法上轉(zhuǎn)移，稽查執(zhí)法成為證監(jiān)會(huì)規(guī)制權(quán)力運(yùn)行、加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的關(guān)鍵領(lǐng)域。稽查執(zhí)法各環(huán)節(jié)直接影響到行政當(dāng)事人乃至市場(chǎng)各方的利益，執(zhí)法過(guò)程中可能受到各種主客觀因素的干擾。
證監(jiān)會(huì)對(duì)此已有預(yù)期，并在制度設(shè)計(jì)上開始提前布局，稽查案件基礎(chǔ)文檔的第三方備案監(jiān)督制度就是其中之一。
簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，備案制主要通過(guò)“證據(jù)電子化、留痕指紋化、采報(bào)即時(shí)化、存管獨(dú)立化、監(jiān)管一體化”的方式，將調(diào)查過(guò)程中形成的證據(jù)材料、過(guò)程文檔、說(shuō)情人登記表等可能影響案件走向、對(duì)案件認(rèn)定有決定性作用的基礎(chǔ)文檔及時(shí)封存鎖定，生成數(shù)字指紋報(bào)送證監(jiān)會(huì)紀(jì)委等相關(guān)部門，以實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)的第三方獨(dú)立備案監(jiān)督，杜絕擅自篡改重要資料現(xiàn)象的發(fā)生。
重構(gòu)權(quán)力的同時(shí)，注重建立權(quán)力約束機(jī)制，這是本輪改革的新智慧。