近期中國注冊會計(jì)師協(xié)會發(fā)布的《會計(jì)師事務(wù)所財(cái)政支出績效評價(jià)業(yè)務(wù)指引》(下稱《指引》)，為會計(jì)師事務(wù)所在財(cái)政支出績效評價(jià)業(yè)務(wù)的承接、組織實(shí)施、報(bào)告撰寫、質(zhì)量控制等方面做出了技術(shù)性指導(dǎo)，起到“指南針”作用。
這也意味著，會計(jì)師事務(wù)所在參與政府部門財(cái)政支出績效評價(jià)工作時(shí)，不僅有各級政府的規(guī)范性文件在政策與價(jià)值導(dǎo)向方面的指引，而且也有行業(yè)內(nèi)技術(shù)層面的指引。
第三方機(jī)構(gòu)參與評價(jià)是大勢所趨
作為預(yù)算管理體制改革的一部分，我國政府及財(cái)政部門十分重視預(yù)算績效管理體系的制度設(shè)計(jì)。2009年到2015年間，我國相關(guān)部門先后發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中央部門預(yù)算項(xiàng)目支出績效評價(jià)試點(diǎn)工作的通知》《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》《預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》等，為各地各部門開展財(cái)政支出績效評價(jià)工作提供了依據(jù)和參考。2015年1月1日開始實(shí)施的新《預(yù)算法》，把“績效”理念貫穿其中，使我國財(cái)政支出績效評價(jià)工作走上了有法可依的良性軌道。
財(cái)政支出績效評價(jià)是指財(cái)政部門和預(yù)算部門根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)方法，對財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性及財(cái)政資金結(jié)構(gòu)規(guī)模、資金管理辦法及項(xiàng)目執(zhí)行單位、對資金完成情況、該項(xiàng)實(shí)施的成績、經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動力進(jìn)行客觀、公正的評價(jià)。
隨著政府公共服務(wù)職能逐步轉(zhuǎn)換、財(cái)政支出規(guī)模逐年擴(kuò)大及信息公開力度不斷加大，我國財(cái)政支出績效評價(jià)工作意義重大。而第三方機(jī)構(gòu)參與財(cái)政支出績效評價(jià)，既是我國推動政府職能轉(zhuǎn)型、完善國家治理體系的具體表現(xiàn)，也在預(yù)算績效管理的制度設(shè)計(jì)中有所體現(xiàn)。黨的十八屆三中全會提出，適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會組織承擔(dān);推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買?！额A(yù)算績效管理工作規(guī)劃(2012-2015年)》也強(qiáng)調(diào)，要探索引入第三方評價(jià)，建立中央、省、市三級符合預(yù)算績效管理工作需要的社會中介機(jī)構(gòu)庫，加強(qiáng)對包括會計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評估、行業(yè)咨詢等機(jī)構(gòu)在內(nèi)的社會中介力量的引導(dǎo)和培訓(xùn)，強(qiáng)化管理和規(guī)范。
然而，財(cái)政支出績效評價(jià)是伴隨我國預(yù)算管理體制改革進(jìn)程而出現(xiàn)的新生事物，以會計(jì)師事務(wù)所為代表的第三方機(jī)構(gòu)參與財(cái)政支出績效評價(jià)還需要進(jìn)一步探索。
會計(jì)師事務(wù)所如何參與到政府管理活動中去、如何融入政府績效管理工作之中、應(yīng)從哪些方面進(jìn)行提升才能符合財(cái)政支出績效評價(jià)工作的價(jià)值導(dǎo)向與政策要求等，這些問題既處在政府政策與制度規(guī)定之外，也是單個會計(jì)師事務(wù)所難以解決的。這就需要把各會計(jì)師事務(wù)所的力量組織起來，利用行業(yè)資源，協(xié)同解決會計(jì)師事務(wù)所參與財(cái)政支出績效評價(jià)遇到的共性問題。從這個意義上說，上述《指引》的出臺，標(biāo)志著行業(yè)協(xié)會在指導(dǎo)會計(jì)師事務(wù)所參與財(cái)政支出績效評價(jià)工作中邁出了重要一步。
事務(wù)所應(yīng)引入更科學(xué)的評價(jià)方法
總體來說，目前，會計(jì)師事務(wù)所在參與財(cái)政支出績效評價(jià)業(yè)務(wù)中還面臨諸多挑戰(zhàn)。
比如，事務(wù)所應(yīng)在績效評價(jià)工作中轉(zhuǎn)變其從事審計(jì)業(yè)務(wù)所形成的思維定式。會計(jì)師事務(wù)所的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)以審計(jì)為主，在承接財(cái)政支出績效評價(jià)業(yè)務(wù)中，長期的財(cái)務(wù)審計(jì)工作的思維方式會影響他們在績效評價(jià)工作中的方式與方法。如果只按審計(jì)的思維方式與工作習(xí)慣來承接財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)工作，則容易只對財(cái)務(wù)管理方面過于關(guān)注而忽視績效資料的分析與評判。
同時(shí)，事務(wù)所應(yīng)提升其對政府公共政策的把握能力。財(cái)政資金的使用有多元化的監(jiān)督主體。各主體的側(cè)重點(diǎn)有所不同。
如人大對預(yù)算資金的監(jiān)督主要集中于宏觀層面，重點(diǎn)關(guān)注資金支出方向。審計(jì)部門的監(jiān)督主要集中于資金使用過程，重點(diǎn)關(guān)注資金支出的合規(guī)性。財(cái)政部門的預(yù)算績效管理主要集中于資金使用的效果與效益，重點(diǎn)關(guān)注資金支出的績效。符合政府的公共政策目標(biāo)，符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際需求，符合公共財(cái)政的功能定位，是財(cái)政資金支出績效得以實(shí)現(xiàn)的前提。財(cái)政支出形式上是“花錢”，實(shí)質(zhì)上是政府以財(cái)政支出來執(zhí)行政策并實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。財(cái)政支出績效評價(jià)很大程度上是對政策績效的評價(jià)。作為多年從事財(cái)務(wù)審計(jì)工作的執(zhí)業(yè)人員，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)在公共政策方面的把握能力。
此外，事務(wù)所應(yīng)在績效評價(jià)工作中引入更加科學(xué)的方式與方法。當(dāng)前，財(cái)政支出績效評價(jià)的方式與方法仍需在實(shí)際工作中不斷探索創(chuàng)新，創(chuàng)新方向是引入新型的評估方式方法和完善現(xiàn)有的評估方式方法。從現(xiàn)實(shí)來看，會計(jì)師事務(wù)所從業(yè)人員在財(cái)務(wù)管理與審計(jì)方面的技術(shù)相當(dāng)熟練，但對現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)中的數(shù)理與統(tǒng)計(jì)分析方法的應(yīng)用，則還需要不斷學(xué)習(xí)與提高。未來，預(yù)算績效管理中引入更為科學(xué)和前沿的評價(jià)方法是大勢所趨。會計(jì)師事務(wù)所從業(yè)人員如何補(bǔ)上這一課，也是未來行業(yè)面臨的現(xiàn)實(shí)課題。
《指引》將為事務(wù)所“答疑解惑”
面對挑戰(zhàn)，上述《指引》的出臺是事務(wù)所盼望已久的，有助于會計(jì)師事務(wù)所更加深入地了解財(cái)政支出績效評價(jià)工作，并跳出審計(jì)的業(yè)務(wù)框架，認(rèn)識和從事財(cái)政支出績效評價(jià)工作。
上述《指引》對財(cái)政支出績效評價(jià)業(yè)務(wù)進(jìn)行了比較全面和到位的表述，從社會組織的視角對政府的價(jià)值導(dǎo)向與政策規(guī)定加以準(zhǔn)確把握。通過《指引》，注冊會計(jì)師行業(yè)從業(yè)人員能夠大概了解財(cái)政支出績效評價(jià)工作的要求，提升對財(cái)政支出績效評價(jià)業(yè)務(wù)本質(zhì)與內(nèi)涵的把握，進(jìn)而組織實(shí)施績效評價(jià)工作，得出符合委托方要求的評價(jià)結(jié)論與報(bào)告。
另外，相關(guān)單位應(yīng)基于《指引》積極開展政策與實(shí)務(wù)方面的培訓(xùn)，有效提升從業(yè)人員的政策把握能力。
對于會計(jì)師事務(wù)所從事財(cái)政支出績效評價(jià)業(yè)務(wù)的發(fā)展來說，《指引》出臺是重要的一步。圍繞《指引》的推廣與應(yīng)用還有大量的工作要做。對從業(yè)人員進(jìn)行政策與實(shí)務(wù)方面的培訓(xùn)就是其中關(guān)鍵的一環(huán)。而培訓(xùn)的內(nèi)容應(yīng)從文件本身向績效評價(jià)的政策與實(shí)務(wù)方面拓展，如聘請業(yè)內(nèi)專家就政府的相關(guān)政策對從業(yè)人員進(jìn)行講解與培訓(xùn)，以案例分析或?qū)嵉卣{(diào)研的方式對從業(yè)人員進(jìn)行實(shí)務(wù)方面的培訓(xùn)，搭建平臺供從業(yè)人員就相關(guān)業(yè)務(wù)開展經(jīng)驗(yàn)交流等。
值得一提的是，上述《指引》是關(guān)于質(zhì)量控制方面的指引，有助于提升財(cái)政支出績效評價(jià)業(yè)務(wù)本身的“績效”。
財(cái)政支出績效評價(jià)是一個“主觀見諸客觀”的過程。預(yù)算管理單位(評價(jià)主體)與預(yù)算執(zhí)行單位(評價(jià)客體)之間存在著信息不對稱的現(xiàn)象。這意味著評價(jià)是具有相當(dāng)難度和復(fù)雜性的。為了保證評價(jià)結(jié)果客觀可信，提高評價(jià)質(zhì)量的要求合情合理。上述《指引》明確，會計(jì)師事務(wù)所應(yīng)根據(jù)《質(zhì)量控制準(zhǔn)則第5101號———會計(jì)師事務(wù)所對執(zhí)行財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)和審閱、其他鑒證和相關(guān)服務(wù)業(yè)務(wù)實(shí)施的質(zhì)量控制》的規(guī)定，完成績效評價(jià)工作。其關(guān)于評價(jià)人員的招聘、任務(wù)分派、職業(yè)發(fā)展、培訓(xùn)、業(yè)績考核等方面的指引，也為績效評價(jià)的質(zhì)量控制提供了技術(shù)支持。
本文來源：中國會計(jì)報(bào)；作者：張欣