從當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)來觀察，長(zhǎng)期積累的結(jié)構(gòu)脆弱性問題越來越嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)越來越明顯。用營(yíng)改增來對(duì)沖經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是十分有力的舉措。營(yíng)改增不只是有利于短期穩(wěn)增長(zhǎng)，也有利于緩解結(jié)構(gòu)性問題，增強(qiáng)長(zhǎng)期增長(zhǎng)后勁。就此而言，營(yíng)改增不能放慢，應(yīng)加快推進(jìn)。與此相伴隨的是，營(yíng)改增越是向前推進(jìn)，其復(fù)雜性也隨之提高，面臨的不確定性問題增多，相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)也隨之?dāng)U大。認(rèn)清營(yíng)改增下一步改革中的不確定性問題，管控好營(yíng)改增可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，這是發(fā)揮營(yíng)改增對(duì)沖經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)作用的重要前提。
　　營(yíng)改增的不確定性問題及其風(fēng)險(xiǎn)主要在如下幾個(gè)方面：
　　一是稅基確認(rèn)的不確定性及稅制設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。增值稅的具體設(shè)計(jì)難度基于不同的產(chǎn)業(yè)而不同。一般地說，對(duì)于制造業(yè)來說，也就是針對(duì)貨物的增值稅設(shè)計(jì)相對(duì)較易；而對(duì)于服務(wù)業(yè)，針對(duì)勞務(wù)的增值稅設(shè)計(jì)相對(duì)較難。其難就難在稅基的確定和抵扣的認(rèn)定上。從理論上看，稅基就是增值額，容易確認(rèn)，但一旦到具體的行業(yè)就變得十分復(fù)雜，最典型的莫過于金融服務(wù)業(yè)。例如銀行，既有直接收費(fèi)的業(yè)務(wù)，也有間接收費(fèi)的業(yè)務(wù)。前者的增值額相對(duì)明確，而后者的增值額卻很難確定。從事存貸款金融業(yè)務(wù)，其增值額是利差，但服務(wù)對(duì)象是存款人和貸款人，無法針對(duì)利差來征收增值稅并給服務(wù)對(duì)象開出增值稅發(fā)票。這在發(fā)達(dá)國(guó)家至今也沒有解決好這個(gè)問題，通常是采取變通的辦法。現(xiàn)在還未實(shí)施營(yíng)改增的行業(yè)，如建筑業(yè)、金融業(yè)、不動(dòng)產(chǎn)交易等，都是難度較大的行業(yè)，其增值額的確認(rèn)和抵扣認(rèn)定需要比其他行業(yè)多得多的信息，需要大數(shù)據(jù)的支撐，其中蘊(yùn)含的不確定性和稅制設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)明顯增大。
　　增值額的確認(rèn)和抵扣認(rèn)定與各行業(yè)實(shí)際稅負(fù)直接相關(guān)，至關(guān)重要。在稅基確認(rèn)和抵扣認(rèn)定上既要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，又要考慮到各行業(yè)差異，其難度是不言而喻的。面對(duì)不確定性很大的應(yīng)稅項(xiàng)目，通常采取簡(jiǎn)易計(jì)稅方法來解決。這也意味著，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的高級(jí)化，知識(shí)經(jīng)濟(jì)比重不斷提高，增值稅的普遍適用性將面臨新的挑戰(zhàn)。
　　二是稅率統(tǒng)一的不確定性及風(fēng)險(xiǎn)。按照增值稅的中性要求，應(yīng)當(dāng)減少稅率檔次，實(shí)現(xiàn)基本統(tǒng)一。稅率檔次越多，意味著不同行業(yè)的稅負(fù)水平不同，而不同行業(yè)是相互聯(lián)系的，甚至是相互融合，行業(yè)邊界越來越模糊，不同的稅率，會(huì)產(chǎn)生類似于分設(shè)稅制的負(fù)面效果，妨礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和升級(jí)。而從現(xiàn)實(shí)來看，除了原有的17%和13%兩檔稅率，營(yíng)改增過程中又根據(jù)參與試點(diǎn)行業(yè)的實(shí)際承受能力增設(shè)了11%和6%的兩檔稅率，加上出口零稅率和優(yōu)惠稅率，稅率檔次變得越來越多。實(shí)際的做法也是過渡辦法，這與增值稅中性化的要求卻是相悖的。稅收的非中性會(huì)導(dǎo)致資源配置效率下降，產(chǎn)生效率損失。這種風(fēng)險(xiǎn)值得高度關(guān)注。而若要消除這種風(fēng)險(xiǎn)，又面臨著另一種風(fēng)險(xiǎn)，要么一些行業(yè)的稅負(fù)上升，企業(yè)難以承受，要么大幅度減稅，財(cái)政難以承受。如何權(quán)衡，這本身也是一種風(fēng)險(xiǎn)。
　　三是稅收優(yōu)惠的不確定性及風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)增值稅實(shí)施稅收優(yōu)惠，其結(jié)果與想要達(dá)到的目標(biāo)可能背道而馳。例如，免稅，或?qū)ι畋匦杵坊蚍?wù)實(shí)行優(yōu)惠稅率。增值稅征收是一個(gè)鏈條，免稅的結(jié)果可能是進(jìn)項(xiàng)稅無法得到抵扣，實(shí)際稅負(fù)是加重了還是減輕了是不確定的。對(duì)生活必需品實(shí)行優(yōu)惠稅率，是基于窮人承擔(dān)的相對(duì)稅負(fù)要高于富人的這個(gè)假設(shè)。這個(gè)假設(shè)是否成立，取決于許多嚴(yán)格的條件，如稅負(fù)全部轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者、所有收入都用于消費(fèi)、消費(fèi)方式是同質(zhì)的，等等，否則，以稅收優(yōu)惠換來的未必是社會(huì)公平。也有研究證明，增值稅不是累退的。這至少說明，增值稅是否具有累退性，窮人的相對(duì)稅負(fù)是否更重，至今仍是一個(gè)不確定性的問題。顯然，針對(duì)增值稅的所謂累退性來實(shí)施稅收優(yōu)惠以幫助低收入者的依據(jù)是不確定的，其結(jié)果就會(huì)產(chǎn)生與政策目標(biāo)背離的風(fēng)險(xiǎn)。
　　四是征管機(jī)構(gòu)調(diào)整中的不確定性及風(fēng)險(xiǎn)。在營(yíng)改增過程中，征管機(jī)構(gòu)的分工和征管的方式都在變化。營(yíng)業(yè)稅原來是地稅系統(tǒng)征管，而增值稅是國(guó)稅系統(tǒng)征管，營(yíng)改增則會(huì)打破國(guó)稅和地稅之間原有的分工，原由地稅系統(tǒng)承擔(dān)的征管工作移交給國(guó)稅系統(tǒng)，這個(gè)移交過程會(huì)引發(fā)諸多的不確定性和征管風(fēng)險(xiǎn)。此外，對(duì)貨物征收增值稅已有成熟的一套做法，而對(duì)服務(wù)征收增值稅則有許多東西需要重新探索，過去的經(jīng)驗(yàn)并不能派上用場(chǎng)。正如前面所說的，服務(wù)業(yè)的增值額確定和抵扣的確認(rèn)難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出制造業(yè)，需要更多復(fù)雜的信息，征管方式面臨著新的挑戰(zhàn)。
　　征管是稅收制度的實(shí)施，征管的有效性決定了稅收制度運(yùn)行的有效性。紙面上的稅收制度能否真正轉(zhuǎn)化為實(shí)際的稅收制度，征管是關(guān)鍵。在這個(gè)意義上，征管的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上是稅收制度能否有效執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)。顯然，一個(gè)不能有效執(zhí)行的制度是沒有意義的。就營(yíng)改增而言，征管風(fēng)險(xiǎn)事關(guān)營(yíng)改增的成敗。
　　五是營(yíng)改增引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)變化。根據(jù)靜態(tài)估算，營(yíng)改增到位后的減稅規(guī)模約達(dá)9000億元，大規(guī)模減稅雖然有利增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后勁，但會(huì)擴(kuò)大財(cái)政的短期風(fēng)險(xiǎn)。尤其是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨緩導(dǎo)致財(cái)政收入增長(zhǎng)快速回落的條件下，營(yíng)改增減稅與經(jīng)濟(jì)放緩減收同時(shí)出現(xiàn)，意味著兩種風(fēng)險(xiǎn)疊加在一起，會(huì)造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大。其表現(xiàn)出來的結(jié)果可能是短期內(nèi)赤字加大、債務(wù)增加。有意識(shí)地主動(dòng)擴(kuò)大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，支持營(yíng)改增，激活經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，符合戰(zhàn)略目標(biāo)。但長(zhǎng)期與短期怎么結(jié)合、分寸如何拿捏，需要高度重視，不可掉以輕心。
　　六是營(yíng)改增引致的地方行為不確定性及風(fēng)險(xiǎn)。營(yíng)改增引發(fā)出地方稅的構(gòu)建問題。營(yíng)業(yè)稅是地方重要稅種，改成增值稅之后，地方穩(wěn)定的稅收收入何來？是調(diào)整增值稅分享比例還是把其他稅種劃給地方，這不只是給地方多少稅收的一個(gè)數(shù)量概念，而是涉及構(gòu)建什么樣的地方稅體系。這是因?yàn)?，不同的地方稅體系對(duì)地方政府行為產(chǎn)生的影響不同。從我國(guó)現(xiàn)階段的要求來看，地方政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)換、擴(kuò)大消費(fèi)的戰(zhàn)略方向一致。從這個(gè)角度分析，我國(guó)的地方稅應(yīng)當(dāng)主要以消費(fèi)為稅基，而不是相反。營(yíng)業(yè)稅、分享的增值稅是當(dāng)前地方稅收收入主要來源，但其稅基都是落在生產(chǎn)上。顯然，這是不利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和擴(kuò)大消費(fèi)的。如何使地方稅既滿足地方財(cái)力的需要，又能正確地引導(dǎo)地方政府行為方向，是營(yíng)改增引發(fā)出來的一個(gè)重大問題，也是糾正現(xiàn)有地方稅偏差的一個(gè)機(jī)會(huì)。但這個(gè)機(jī)會(huì)是不確定的。把握好了這個(gè)機(jī)會(huì)，那就是機(jī)遇；若是沒把握好，那就是巨大風(fēng)險(xiǎn)。
　　要應(yīng)對(duì)上述六大不確定性問題及其風(fēng)險(xiǎn)，必須改變傳統(tǒng)的確定性思維方式和線性的認(rèn)知方式，要有應(yīng)對(duì)營(yíng)改增下一步改革風(fēng)險(xiǎn)的充分準(zhǔn)備，包括知識(shí)準(zhǔn)備、方案準(zhǔn)備、糾錯(cuò)準(zhǔn)備、承受不良后果的準(zhǔn)備等等，避免無風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備所導(dǎo)致的措手不及和忙亂應(yīng)對(duì)。這既是管控好營(yíng)改增風(fēng)險(xiǎn)，保證營(yíng)改增順利推進(jìn)的條件，也是發(fā)揮營(yíng)改增對(duì)沖經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)作用的基本前提。