十八屆三中全會(huì)提出，要清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。“改革開(kāi)放以來(lái)，本次會(huì)議首提清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，意義重大。”財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)白景明在接受記者采訪時(shí)表示。
　　首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院丁蕓教授對(duì)記者表示，“惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致區(qū)域之間稅負(fù)的不公平，已經(jīng)嚴(yán)重影響到全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)秩序，清理稅收優(yōu)惠行動(dòng)勢(shì)在必行。”
　　亂象叢生
　　據(jù)記者了解，目前，中國(guó)稅收優(yōu)惠政策較多，主要包括區(qū)域性政策、行業(yè)性政策、企業(yè)規(guī)模性政策、所有制性政策四大類。
　　一些地方政府和財(cái)稅部門執(zhí)法不嚴(yán)，通過(guò)稅收返還等方式變相減免稅，制造“稅收洼地”，嚴(yán)重影響了國(guó)家稅制規(guī)范和市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。
　　為了在招商引資中吸引資源，一些地方把稅收優(yōu)惠作為重要手段。然而，地方并沒(méi)有稅收政策制定的權(quán)限，于是就通過(guò)支出或者稅收管理的方式進(jìn)行。“地方往往通過(guò)財(cái)政支出的形式實(shí)現(xiàn)，如財(cái)政補(bǔ)貼、返點(diǎn)等。”白景明說(shuō)。
　　記者在一些市縣的政府網(wǎng)站看到，“招商引資”欄目下，優(yōu)惠政策的名目相當(dāng)之多。
　　某政府網(wǎng)站顯示，“凡入駐工業(yè)園的外來(lái)投資項(xiàng)目，投資強(qiáng)度達(dá)到相關(guān)文件規(guī)定，固定資產(chǎn)投資在1億元以上(含1億元)的工業(yè)項(xiàng)目，企業(yè)足額交納土地出讓金后，由區(qū)財(cái)政按每畝6萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)(減免增值稅企業(yè)按二分之一計(jì)算)，獎(jiǎng)勵(lì)給企業(yè)用于投資項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其中，企業(yè)主體工程開(kāi)工時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)50%;竣工投產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)收達(dá)到規(guī)定的投資強(qiáng)度和合同約定條件，再獎(jiǎng)勵(lì)50%。”
　　支出方面規(guī)定有：從納稅年度起，前兩年企業(yè)的所得稅地方留成部分，由開(kāi)發(fā)區(qū)本級(jí)財(cái)政按100%獎(jiǎng)勵(lì)給企業(yè)，第3-5年按50%獎(jiǎng)勵(lì)給企業(yè)，用于支持企業(yè)進(jìn)行新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、技術(shù)改造、擴(kuò)大再生產(chǎn)等。
　　有的地方甚至為企業(yè)單列優(yōu)惠政策，通過(guò)“一事一議”或“一企一策”，給予特別待遇。
　　丁蕓認(rèn)為，有了這些優(yōu)惠，很多企業(yè)為了優(yōu)惠到該區(qū)域去注冊(cè)，但經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)并不在這個(gè)地方，這對(duì)其他企業(yè)并不公平。
　　“這樣做的結(jié)果不僅降低了稅法的權(quán)威性，也削弱了稅法的公平性。從全球來(lái)說(shuō)，區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策都是受約束的。”她說(shuō)。
　　政策“異化”
　　清理整頓，優(yōu)惠，再清理，再優(yōu)惠。實(shí)際上，這些年中國(guó)稅收優(yōu)惠政策總走不出清理“怪圈”，和政府多年的計(jì)劃思維有關(guān)系，用稅收政策過(guò)多干預(yù)了市場(chǎng)。
　　丁蕓認(rèn)為，幾十年來(lái)，稅收優(yōu)惠對(duì)加快我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立;對(duì)吸引外資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);對(duì)促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;對(duì)國(guó)家階段性政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，發(fā)揮了了積極作用。但是，近些年，稅收優(yōu)惠政策過(guò)多過(guò)泛，有些地方越權(quán)行事，頒布了一些招商引資的稅收政策，很多地方建立許多高新區(qū)、五花八門的發(fā)展特區(qū)，這些地方在規(guī)劃中都要求稅收優(yōu)惠政策。“這樣一來(lái)，區(qū)域性的優(yōu)惠就造成區(qū)域之間稅負(fù)的不公平，對(duì)企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)統(tǒng)一是非常不利的。”丁蕓說(shuō)。白景明認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)，輿論總認(rèn)為減稅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)和助推器。因此，無(wú)論政府部門還是企業(yè)，都積極爭(zhēng)取稅收優(yōu)惠政策，地方更是把向中央爭(zhēng)取稅收優(yōu)惠視為促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵。如果爭(zhēng)取不到，就自定政策，導(dǎo)致越權(quán)減免稅、以支出代減稅等現(xiàn)象頻出，令中國(guó)名義稅負(fù)與實(shí)際稅負(fù)差距不斷擴(kuò)大。
　　在白景明看來(lái)，一些稅收政策已經(jīng)失去原本宏觀調(diào)控的功能，成為變相的利益傾斜。他舉例說(shuō)，單是企業(yè)所得稅法規(guī)定的優(yōu)惠政策就有10多條，除此以外，該法第36條還規(guī)定中央政府可以制定企業(yè)所得稅專項(xiàng)優(yōu)惠政策，由此派生出分別覆蓋不同區(qū)域和產(chǎn)品的幾十條專項(xiàng)優(yōu)惠稅收政策。
　　他說(shuō)，事實(shí)上，其他稅種的稅制都有稅收優(yōu)惠政策的條文，因而大小稅種均有幾十條稅收優(yōu)惠政策。這種制度安排極大地削弱了稅制的權(quán)威性，肢解了稅制的完整性，幾乎取代了一般條款的主體地位。
　　“因此，中國(guó)的結(jié)構(gòu)性減稅事實(shí)上成為優(yōu)惠政策減稅，受益主體是特定產(chǎn)業(yè)和區(qū)域，形成了為減稅而減稅的現(xiàn)象，減稅本身難以發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。”他說(shuō)。
　　“今后清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，就是要扭轉(zhuǎn)這種無(wú)序減稅格局，把部分有利于總體發(fā)展的稅收優(yōu)惠轉(zhuǎn)換為一般條款，使所有符合條件的納稅人利益均沾，取消那些階段性刺激意圖明確的稅收優(yōu)惠政策。”白景明說(shuō)。
　　稅收優(yōu)惠政策方向有待轉(zhuǎn)型
　　丁蕓表示，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策核心目的是真正使稅收優(yōu)惠政策能夠?qū)?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮長(zhǎng)效機(jī)制。稅收優(yōu)惠政策不能由各個(gè)部門提出來(lái)，也不能由地方隨意制定，而是由國(guó)家統(tǒng)一稅收的法律法規(guī)來(lái)規(guī)定，這樣的話，稅收優(yōu)惠相對(duì)就會(huì)權(quán)項(xiàng)集中，政策統(tǒng)一，有利于優(yōu)化資源配制。
　　白景明認(rèn)為，在遏制無(wú)序減稅的同時(shí)，還要維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一開(kāi)放。堅(jiān)持稅制全國(guó)統(tǒng)一、中央統(tǒng)掌稅收立法權(quán)，就是要確保全國(guó)范圍內(nèi)要素流動(dòng)面臨同等稅制條件。如統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅制根本意義就在于使各類所有制企業(yè)在市場(chǎng)上平等競(jìng)爭(zhēng)，而把增值稅從生產(chǎn)型改為消費(fèi)型并推進(jìn)營(yíng)改增，目的也是要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)稅負(fù)均衡。
　　然而長(zhǎng)期以來(lái)，突出的問(wèn)題是稅收優(yōu)惠政策特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策過(guò)多，形成了多種政策洼地，打破了稅收均衡，人為誘使要素低效流入某些區(qū)域，進(jìn)而阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)在公平競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　“突出表現(xiàn)是很多高新技術(shù)園區(qū)內(nèi)聚集了為稅收優(yōu)惠而來(lái)的、并非提供高新技術(shù)產(chǎn)品的企業(yè)。這造成優(yōu)惠區(qū)域內(nèi)外企業(yè)的稅負(fù)不均等，進(jìn)而限制了非稅收優(yōu)惠區(qū)域的生產(chǎn)同類商品或勞務(wù)的企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。”白景明說(shuō)。
　　因此，有必要通過(guò)深化稅制改革和稅收法治化來(lái)逐步清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的稅收公平，進(jìn)而誘導(dǎo)要素按效率高低分別流入不同區(qū)域，這種做法對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)際上更為有利。因?yàn)樵跊](méi)有稅制比較優(yōu)勢(shì)條件下，資本更傾向于流入人工成本和資源成本更低的區(qū)域。
　　“近年來(lái)中西部經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率超出東部就說(shuō)明了這點(diǎn)。”白景明說(shuō)。
　　清理稅收優(yōu)惠還有利于促進(jìn)社會(huì)公平。白景明說(shuō)，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策不是完全取消稅收優(yōu)惠政策，而是要在梳理、歸類的基礎(chǔ)上做出取舍，已經(jīng)到期的就馬上停止，試點(diǎn)成功的就實(shí)行普惠，不再新批區(qū)域性優(yōu)惠，核心目的是使稅收優(yōu)惠政策真正成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。
　　從中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展走勢(shì)看，稅收優(yōu)惠政策有必要轉(zhuǎn)型，即從偏重發(fā)揮經(jīng)濟(jì)政策功能轉(zhuǎn)向發(fā)揮社會(huì)政策功能，要使稅收優(yōu)惠政策直接作用于社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展，從而促進(jìn)社會(huì)公平。
　　白景明說(shuō)，從中國(guó)國(guó)情看，運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)社會(huì)公平可從以下三方面入手：一是對(duì)生活必需品采行低稅率征收增值稅，進(jìn)而對(duì)沖食品價(jià)格上漲對(duì)中、低收入階層的壓力。二是推進(jìn)房產(chǎn)稅改革時(shí)，對(duì)居民自住房采取免征房產(chǎn)稅政策。三是扶持養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。對(duì)60歲以上老人取得的勞務(wù)收入免征個(gè)人所得稅，對(duì)護(hù)理老人的人員，可建立按小時(shí)計(jì)算勞務(wù)量與增加個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除額掛鉤機(jī)制，以起到減輕政府養(yǎng)老支出的激勵(lì)作用。