十八屆三中全會提出,要清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。“改革開放以來,本次會議首提清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策,意義重大。”財政部財科所副所長白景明在接受記者采訪時表示。
  首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)財稅學(xué)院丁蕓教授對記者表示,“惡性稅收競爭導(dǎo)致區(qū)域之間稅負(fù)的不公平,已經(jīng)嚴(yán)重影響到全國統(tǒng)一的市場秩序,清理稅收優(yōu)惠行動勢在必行。”
  亂象叢生
  據(jù)記者了解,目前,中國稅收優(yōu)惠政策較多,主要包括區(qū)域性政策、行業(yè)性政策、企業(yè)規(guī)模性政策、所有制性政策四大類。
  一些地方政府和財稅部門執(zhí)法不嚴(yán),通過稅收返還等方式變相減免稅,制造“稅收洼地”,嚴(yán)重影響了國家稅制規(guī)范和市場公平競爭。
  為了在招商引資中吸引資源,一些地方把稅收優(yōu)惠作為重要手段。然而,地方并沒有稅收政策制定的權(quán)限,于是就通過支出或者稅收管理的方式進(jìn)行。“地方往往通過財政支出的形式實(shí)現(xiàn),如財政補(bǔ)貼、返點(diǎn)等。”白景明說。
  記者在一些市縣的政府網(wǎng)站看到,“招商引資”欄目下,優(yōu)惠政策的名目相當(dāng)之多。
  某政府網(wǎng)站顯示,“凡入駐工業(yè)園的外來投資項(xiàng)目,投資強(qiáng)度達(dá)到相關(guān)文件規(guī)定,固定資產(chǎn)投資在1億元以上(含1億元)的工業(yè)項(xiàng)目,企業(yè)足額交納土地出讓金后,由區(qū)財政按每畝6萬元的標(biāo)準(zhǔn)(減免增值稅企業(yè)按二分之一計(jì)算),獎勵給企業(yè)用于投資項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其中,企業(yè)主體工程開工時獎勵50%;竣工投產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)收達(dá)到規(guī)定的投資強(qiáng)度和合同約定條件,再獎勵50%。”
  支出方面規(guī)定有:從納稅年度起,前兩年企業(yè)的所得稅地方留成部分,由開發(fā)區(qū)本級財政按100%獎勵給企業(yè),第3-5年按50%獎勵給企業(yè),用于支持企業(yè)進(jìn)行新產(chǎn)品開發(fā)、技術(shù)改造、擴(kuò)大再生產(chǎn)等。
  有的地方甚至為企業(yè)單列優(yōu)惠政策,通過“一事一議”或“一企一策”,給予特別待遇。
  丁蕓認(rèn)為,有了這些優(yōu)惠,很多企業(yè)為了優(yōu)惠到該區(qū)域去注冊,但經(jīng)營地點(diǎn)并不在這個地方,這對其他企業(yè)并不公平。
  “這樣做的結(jié)果不僅降低了稅法的權(quán)威性,也削弱了稅法的公平性。從全球來說,區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策都是受約束的。”她說。
  政策“異化”
  清理整頓,優(yōu)惠,再清理,再優(yōu)惠。實(shí)際上,這些年中國稅收優(yōu)惠政策總走不出清理“怪圈”,和政府多年的計(jì)劃思維有關(guān)系,用稅收政策過多干預(yù)了市場。
  丁蕓認(rèn)為,幾十年來,稅收優(yōu)惠對加快我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展,推動社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立;對吸引外資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長;對促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;對國家階段性政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),發(fā)揮了了積極作用。但是,近些年,稅收優(yōu)惠政策過多過泛,有些地方越權(quán)行事,頒布了一些招商引資的稅收政策,很多地方建立許多高新區(qū)、五花八門的發(fā)展特區(qū),這些地方在規(guī)劃中都要求稅收優(yōu)惠政策。“這樣一來,區(qū)域性的優(yōu)惠就造成區(qū)域之間稅負(fù)的不公平,對企業(yè)的公平競爭、市場統(tǒng)一是非常不利的。”丁蕓說。白景明認(rèn)為,長期以來,輿論總認(rèn)為減稅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)動機(jī)和助推器。因此,無論政府部門還是企業(yè),都積極爭取稅收優(yōu)惠政策,地方更是把向中央爭取稅收優(yōu)惠視為促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵。如果爭取不到,就自定政策,導(dǎo)致越權(quán)減免稅、以支出代減稅等現(xiàn)象頻出,令中國名義稅負(fù)與實(shí)際稅負(fù)差距不斷擴(kuò)大。
  在白景明看來,一些稅收政策已經(jīng)失去原本宏觀調(diào)控的功能,成為變相的利益傾斜。他舉例說,單是企業(yè)所得稅法規(guī)定的優(yōu)惠政策就有10多條,除此以外,該法第36條還規(guī)定中央政府可以制定企業(yè)所得稅專項(xiàng)優(yōu)惠政策,由此派生出分別覆蓋不同區(qū)域和產(chǎn)品的幾十條專項(xiàng)優(yōu)惠稅收政策。
  他說,事實(shí)上,其他稅種的稅制都有稅收優(yōu)惠政策的條文,因而大小稅種均有幾十條稅收優(yōu)惠政策。這種制度安排極大地削弱了稅制的權(quán)威性,肢解了稅制的完整性,幾乎取代了一般條款的主體地位。
  “因此,中國的結(jié)構(gòu)性減稅事實(shí)上成為優(yōu)惠政策減稅,受益主體是特定產(chǎn)業(yè)和區(qū)域,形成了為減稅而減稅的現(xiàn)象,減稅本身難以發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。”他說。
  “今后清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策,就是要扭轉(zhuǎn)這種無序減稅格局,把部分有利于總體發(fā)展的稅收優(yōu)惠轉(zhuǎn)換為一般條款,使所有符合條件的納稅人利益均沾,取消那些階段性刺激意圖明確的稅收優(yōu)惠政策。”白景明說。
  稅收優(yōu)惠政策方向有待轉(zhuǎn)型
  丁蕓表示,清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策核心目的是真正使稅收優(yōu)惠政策能夠?qū)?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展發(fā)揮長效機(jī)制。稅收優(yōu)惠政策不能由各個部門提出來,也不能由地方隨意制定,而是由國家統(tǒng)一稅收的法律法規(guī)來規(guī)定,這樣的話,稅收優(yōu)惠相對就會權(quán)項(xiàng)集中,政策統(tǒng)一,有利于優(yōu)化資源配制。
  白景明認(rèn)為,在遏制無序減稅的同時,還要維護(hù)市場統(tǒng)一開放。堅(jiān)持稅制全國統(tǒng)一、中央統(tǒng)掌稅收立法權(quán),就是要確保全國范圍內(nèi)要素流動面臨同等稅制條件。如統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅制根本意義就在于使各類所有制企業(yè)在市場上平等競爭,而把增值稅從生產(chǎn)型改為消費(fèi)型并推進(jìn)營改增,目的也是要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)稅負(fù)均衡。
  然而長期以來,突出的問題是稅收優(yōu)惠政策特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策過多,形成了多種政策洼地,打破了稅收均衡,人為誘使要素低效流入某些區(qū)域,進(jìn)而阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)在公平競爭基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)發(fā)展。
  “突出表現(xiàn)是很多高新技術(shù)園區(qū)內(nèi)聚集了為稅收優(yōu)惠而來的、并非提供高新技術(shù)產(chǎn)品的企業(yè)。這造成優(yōu)惠區(qū)域內(nèi)外企業(yè)的稅負(fù)不均等,進(jìn)而限制了非稅收優(yōu)惠區(qū)域的生產(chǎn)同類商品或勞務(wù)的企業(yè)的競爭力。”白景明說。
  因此,有必要通過深化稅制改革和稅收法治化來逐步清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策,最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的稅收公平,進(jìn)而誘導(dǎo)要素按效率高低分別流入不同區(qū)域,這種做法對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)際上更為有利。因?yàn)樵跊]有稅制比較優(yōu)勢條件下,資本更傾向于流入人工成本和資源成本更低的區(qū)域。
  “近年來中西部經(jīng)濟(jì)增長率超出東部就說明了這點(diǎn)。”白景明說。
  清理稅收優(yōu)惠還有利于促進(jìn)社會公平。白景明說,清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策不是完全取消稅收優(yōu)惠政策,而是要在梳理、歸類的基礎(chǔ)上做出取舍,已經(jīng)到期的就馬上停止,試點(diǎn)成功的就實(shí)行普惠,不再新批區(qū)域性優(yōu)惠,核心目的是使稅收優(yōu)惠政策真正成為推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的長效機(jī)制。
  從中國未來經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展走勢看,稅收優(yōu)惠政策有必要轉(zhuǎn)型,即從偏重發(fā)揮經(jīng)濟(jì)政策功能轉(zhuǎn)向發(fā)揮社會政策功能,要使稅收優(yōu)惠政策直接作用于社會穩(wěn)定和社會發(fā)展,從而促進(jìn)社會公平。
  白景明說,從中國國情看,運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)社會公平可從以下三方面入手:一是對生活必需品采行低稅率征收增值稅,進(jìn)而對沖食品價格上漲對中、低收入階層的壓力。二是推進(jìn)房產(chǎn)稅改革時,對居民自住房采取免征房產(chǎn)稅政策。三是扶持養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。對60歲以上老人取得的勞務(wù)收入免征個人所得稅,對護(hù)理老人的人員,可建立按小時計(jì)算勞務(wù)量與增加個人所得稅費(fèi)用扣除額掛鉤機(jī)制,以起到減輕政府養(yǎng)老支出的激勵作用。