《物權(quán)法》起草審議過程引發(fā)了關(guān)于國有財產(chǎn)保護的大討論，今年3月16日十屆全國人大五次會議高票通過并將于今年10月1日起施行的《物權(quán)法》包括了中國特色的內(nèi)容—關(guān)于國有財產(chǎn)的保護。政府審計被稱為國有財產(chǎn)的“看門狗”或“守護神”，兩者究竟有一些什么樣的關(guān)聯(lián)？
　　一、《物權(quán)法》起草過程引發(fā)的對國有財產(chǎn)流失的極大關(guān)注與政府審計的責(zé)任《物權(quán)法》是一部明確物的歸屬、發(fā)揮物的效用、保護權(quán)利人物權(quán)的一部法律。新中國成立至改革開放，由于實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，一直沒有出臺《物權(quán)法》。隨著改革開放的深入，制定《物權(quán)法》被提上了議事日程。但起草、審議過程經(jīng)歷了不同尋常的波折，該法從1994年被列入規(guī)劃到審議通過，歷時13年，連破六審、七審紀錄①，引起社會各界的密切關(guān)注，關(guān)于國有財產(chǎn)的保護成了波折的主要原因。
　　1994年，中國社科院法學(xué)所研究員梁慧星受托起草《物權(quán)法》（他領(lǐng)導(dǎo)的課題組早于1993年成立），于1999年10月完成*9稿，按國際通行做法，將所有權(quán)分為動產(chǎn)和不動產(chǎn)所有權(quán)兩類。全國人大法工委組織*9次專家討論會，王利明提出不同意見，他于2000年底提出第二份專家建議稿，將所有權(quán)劃分為“國家、集體和私人”。
　　動產(chǎn)與不動產(chǎn)的劃分，是一種技術(shù)劃分，遠離意識形態(tài)，比較超脫，更多考慮《物權(quán)法》本身作為法律規(guī)則獨立發(fā)揮作用，公法和私法界限分明；“國家、集體和私人”的劃分源于現(xiàn)有三種所有制形態(tài)，重視意識形態(tài)和現(xiàn)行政策。討論*9稿時，有人質(zhì)疑“不強調(diào)國家利益，那還是社會主義法律嗎？”，實質(zhì)上是強調(diào)對國有財產(chǎn)的保護。
　　2001年底，全國人大法工委民法室在梁、王兩稿的基礎(chǔ)上形成“征求意見稿”，體例以梁稿為主，所有權(quán)設(shè)計吸取王的“三分法”。2002年12月，九屆全國人大常委會第31次會議，《物權(quán)法》作為民法典的其中一編，被首次提請審議。多數(shù)委員認為民法典尚不成熟，以分編通過為宜，抓緊制定《物權(quán)法》。
　　2004年10月，《物權(quán)法》草案接受首次單獨審議（即第二次審議）。從民法典抽離出來的《物權(quán)法》，在二審前進行了修改，對國有企業(yè)財產(chǎn)權(quán)和農(nóng)民集體所有權(quán)進行了細化。
　　2005年6月三審，最明顯的變化是明確規(guī)定：“國家、集體和私人所有權(quán)受法律保護。禁止任何單位和個人用任何手段侵占、破壞國家、集體和私人的財產(chǎn)。”
　　2005年8月，北京大學(xué)法理學(xué)教授鞏獻田上書中共中央、全國人大—《一部違背憲法和背離社會主義基本原則的〈物權(quán)法〉草案》。由于沒有得到高層的回應(yīng)，鞏將信在網(wǎng)上公布。鞏獻田指責(zé)《物權(quán)法》草案違憲：草案對“社會主義的公共財產(chǎn)神圣不可侵犯”只字不提，妄圖以“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”的精神和原則取而代之。他還指責(zé)《物權(quán)法》會加速私有化進程，促使兩極分化。由此引發(fā)了國有財產(chǎn)保護的大討論，原本爭議不大的“平等保護”也成了爭議的話題?！段餀?quán)法》沒能在當(dāng)年12月底的全國人大常委會上接受審議。
　　2006年8月、10月，《物權(quán)法》五審和六審。為應(yīng)對關(guān)于違憲的責(zé)疑，五審增加憲法關(guān)于基本經(jīng)濟制度的規(guī)定，六審則在*9條加上“根據(jù)憲法，制定本法”。12月，《物權(quán)法》七審，并決定提交2007年十屆全國人大五次會議表決。
　　一般來說，“公”的利益應(yīng)當(dāng)由憲法、行政法等公法來加以保護，所以國家基本經(jīng)濟制度由憲法規(guī)定，國有財產(chǎn)的管理應(yīng)由國有財產(chǎn)法作出規(guī)定?！段餀?quán)法》屬于私法，它主要確認和保護“私”的利益，盡管其也要對侵害國家的民事責(zé)任作出規(guī)定。但《物權(quán)法》起草過程中引發(fā)的主要不屬于其規(guī)范范圍的對國有財產(chǎn)保護的大討論，不是偶然的，它反映了十幾年來國有財產(chǎn)嚴重流失的現(xiàn)狀及公眾的極大關(guān)注。
　　法律規(guī)定國有財產(chǎn)屬于國家所有，即全民所有，國有財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，但國務(wù)院不可能直接管理國有財產(chǎn)，而是層層委托給各級政府及其部門和機構(gòu)進行管理。不論是哪一層被委托人，都不是國有財產(chǎn)的真正所有者，因此存在所有者的實際缺位和淡化問題，國有財產(chǎn)的管理者客觀上缺乏私有財產(chǎn)的所有者那樣對其擁有的財產(chǎn)那種敬業(yè)和寸利必得的勁頭，相反可能發(fā)生某些人侵吞國有財產(chǎn)或瀆職，因此人們總能聽到國有財產(chǎn)的流失，卻沒人討論私有財產(chǎn)的流失。
　　為了加強對國有財產(chǎn)的管理，許多國家都制定了《國有財產(chǎn)法》或其他類似的法律，設(shè)置相應(yīng)的管理、監(jiān)督機構(gòu)。我國的《國有財產(chǎn)法》尚未出臺，有關(guān)國有財產(chǎn)管理的專門規(guī)定仍停留在法規(guī)的層次。各級政府國有財產(chǎn)管理部門負責(zé)國有財產(chǎn)的管理。審計機關(guān)作為政府的組成部門，專職從事對國有財產(chǎn)的監(jiān)督，對于維護《物權(quán)法》中有關(guān)國有財產(chǎn)的物權(quán)，承擔(dān)著重要的監(jiān)督職責(zé)，尤其是針對目前我國較為嚴重的國有財產(chǎn)流失的現(xiàn)狀，審計機關(guān)必須加強對國有財產(chǎn)的監(jiān)督。
　　二、《物權(quán)法》與政府審計相關(guān)的內(nèi)容
　　審計機關(guān)根據(jù)《審計法》的規(guī)定，對被審計單位國有財產(chǎn)的占有、使用、收益和處分的情況進行審計。因此《物權(quán)法》中凡是有關(guān)國有財產(chǎn)的規(guī)定都是與政府審計相關(guān)的內(nèi)容。
　　《物權(quán)法》有關(guān)國有財產(chǎn)的內(nèi)容集中在第四章、第五章。第四章所有權(quán)的“一般規(guī)定”第四十一條“法律規(guī)定專屬于國有所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，任何單位和個人不能取得所有權(quán)。”第五章“國家所有權(quán)和集體所有權(quán)、私人所有權(quán)”關(guān)于國家所有權(quán)的內(nèi)容共有13條，可以歸納為幾個方面：
　　一是原則上規(guī)定國有財產(chǎn)的所有者及其代表。第四十五條法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有。國有財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)；法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
　　二是規(guī)定了哪些財產(chǎn)屬于國有財產(chǎn)。從第四十六條至第五十二條共七條，明確規(guī)定屬于國家所有的有：礦藏、水流、海域；城市的土地，法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地；森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，但法律規(guī)定屬于集體所有的除外；法律規(guī)定屬于國家所有的野生動植物資源；無線電頻譜資源；法律規(guī)定屬于國家所有的文物；國防資產(chǎn)，依照法律規(guī)定為國家所有的鐵路、公路、電力設(shè)施、電信設(shè)施和油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施。
　　三是規(guī)定不同情況下國有財產(chǎn)的支配人或所有權(quán)代表人。第五十三條國家機關(guān)對其直接支配的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，享有占有、使用以及依照法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定處分的權(quán)利。第五十四條國家舉辦的事業(yè)單位對其直接支配的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，享有占有、使用以及依照法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定收益、處分的權(quán)利。第五十五條國家出資的企業(yè)，由國務(wù)院、地方人民政府依照法律、行政法規(guī)規(guī)定分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益。
　　四是國家財產(chǎn)的法律保護。第五十六條國家所有的財產(chǎn)受法律保護，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、私分、截留、破壞。
　　五是國有財產(chǎn)管理、監(jiān)督部門的職責(zé)。第五十七條履行國有財產(chǎn)管理、監(jiān)督職責(zé)的機構(gòu)及其工作人員，應(yīng)當(dāng)依法加強對國有財產(chǎn)的管理、監(jiān)督，促進國有財產(chǎn)保值增值，防止國有財產(chǎn)損失；濫用職權(quán)，玩忽職守，造成國有財產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。違反國有財產(chǎn)管理規(guī)定，在企業(yè)改制、合并分立、關(guān)聯(lián)交易等過程中，低價轉(zhuǎn)讓、合謀私分、擅自擔(dān)保或者以其他方式造成國有財產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。
　　《物權(quán)法》第二章“物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅”第九條規(guī)定：不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。依法屬于國家所有的自然資源，所有權(quán)可以不登記。
　　《物權(quán)法》第十六章“抵押權(quán)”*9百八十四條規(guī)定的不得作為抵押的幾類財產(chǎn)中包括土地所有權(quán)，這體現(xiàn)了對國有財產(chǎn)的保護。
　　除了上述有關(guān)國有財產(chǎn)的直接規(guī)定之外，《物權(quán)法》還規(guī)定了與公共利益相關(guān)的征收。《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用。征收補償費一般由公共財政支出，因此也是審計機關(guān)的監(jiān)督內(nèi)容。
　　三、審計機關(guān)如何維護國有財產(chǎn)的物權(quán)及其他相關(guān)物權(quán)國有財產(chǎn)物權(quán)的維護與其他物權(quán)的維護有其重大的不同之處。集體和個人的物權(quán)被侵害時，相關(guān)的集體和個人往往會竭盡全力維護其物權(quán)，在法律關(guān)系上不會缺少原告。而國有財產(chǎn)物權(quán)被侵害時，由于國有財產(chǎn)所有者的缺位或淡化，在法律關(guān)系上往往缺少原告或原告沒有很好履行職責(zé)。審計機關(guān)在某種程度上可以發(fā)揮所有者的作用，維護國有財產(chǎn)的物權(quán)，通過對被審單位的審計，向公眾報告國有財產(chǎn)的占有、使用情況，促進國有財產(chǎn)的保值、增值。
　　一是進一步加強對國有企業(yè)和公共部門財務(wù)收支的真實性和合規(guī)性的審計，防止或減少因財務(wù)核算不實和經(jīng)營違規(guī)而造成的國有財產(chǎn)流失。如：處置固定資產(chǎn)不入帳、應(yīng)收帳款不入帳、通過投資轉(zhuǎn)移資金、購銷存環(huán)節(jié)違規(guī)操作、私設(shè)小金庫、偷漏稅款、“三產(chǎn)”企業(yè)無償占用國有財產(chǎn)、違規(guī)挪用資金等，這些都是審計機關(guān)財務(wù)審計的內(nèi)容。
　　二是開展或參與對國有企業(yè)改制重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的審計。一些國有企業(yè)在進行股份制改造或出售時，違反國有規(guī)定將國有財產(chǎn)低價折股、低價出售、甚至無償分給個人或員工，尤其是利用管理層收購形式，管理者以低于正常價格購買國有財產(chǎn)。雖然形式上也搞財產(chǎn)清查、資產(chǎn)評估，但由于人為的因素，存在不少的弊端，成為國有財產(chǎn)流失的主要原因之一，審計機關(guān)作為獨立的政府監(jiān)督部門，應(yīng)代表政府履行監(jiān)督職責(zé)。國外如英國審計署在國有企業(yè)的私有化審計方面有較為成功的經(jīng)驗。
　　三是逐步加大效益審計的比重，對有關(guān)國有財產(chǎn)的決策、管理進行審計，防止和減少由于決策、管理方面的問題而造成的國有財產(chǎn)損失。決策失誤導(dǎo)致國有財產(chǎn)的流失較為普遍，如我國幾乎每個省都有彩電生產(chǎn)線，而利用率卻很低；國有企業(yè)政企分開后，法人代表權(quán)力大，一些國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)缺乏民營企業(yè)家的敬業(yè)，造成許多決策上的失誤。審計機關(guān)應(yīng)該加大效益審計的比重。
　　四是開展專項審計調(diào)查和對審計發(fā)現(xiàn)進行歸納總結(jié)，就國有財產(chǎn)管理法律、政策制度方面進行研究，向政府及有關(guān)部門提出改進建議。我國規(guī)范國有財產(chǎn)管理的法律規(guī)則滯后，缺乏適應(yīng)新體制要求的國有財產(chǎn)管理法規(guī)，現(xiàn)存法律規(guī)則過于抽象，缺乏可操作性。當(dāng)國有財產(chǎn)發(fā)生流失和權(quán)屬糾紛時，無法訴之司法機構(gòu)，造成無法可依，有時有了法規(guī)也難于操作，不得不依靠政策或行政手段處理國有財產(chǎn)管理中出現(xiàn)的問題，增加隨意性。一些陳規(guī)陋習(xí)也嚴重地侵蝕了屬于全民的國有財產(chǎn)，如較為普遍的公款吃喝，一些政府部門、國有企業(yè)建豪華辦公樓、配備高級轎車、公費旅游等，耗費大量公共資金，既損害政府形象，又影響經(jīng)濟發(fā)展。審計機關(guān)應(yīng)該有所作為。
　　審計機關(guān)除了通過上述對國有財產(chǎn)管理的監(jiān)督，維護國有財產(chǎn)相關(guān)的物權(quán)，審計機關(guān)還可以在維護一些集體和個人物權(quán)方面發(fā)揮作用。如通過對與《物權(quán)法》第四十二條有關(guān)的財政拆遷補償資金使用情況的審計，有助于保征被征收單位及時、足額地得到補償，維護被征收人的合法權(quán)益。
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