解決“費(fèi)改稅”難題的對策

比例稅收是政府財政收入的主要形式，收費(fèi)是其必要補(bǔ)充，兩者統(tǒng)一于政府預(yù)算，構(gòu)成政府統(tǒng)一支配的財力。稅費(fèi)的主輔地位是由政府所提供的公共物品的性質(zhì)所決定的。政府提供的純公共物品具有消費(fèi)的非競爭性、同一性和供給的非排他性，任何一個政府管轄的國民都可以不為享受純公共物品所帶來的利益而付出代價，因而純公共物品的生產(chǎn)費(fèi)用只能以國家政治權(quán)力強(qiáng)制地向全體國民征稅以獲得補(bǔ)償；而政府提供準(zhǔn)公共物品由于其效用是可分割的，且國民對準(zhǔn)公共物品的消費(fèi)在范圍上程度上都存在差異性，因而準(zhǔn)公共物品所發(fā)生的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由稅收和收費(fèi)兩種形式來補(bǔ)償，由此可見政府提供公共物品的性質(zhì)既決定了稅費(fèi)兩種收入形式的主輔地位，又表明了兩種收入形式具有相對獨(dú)立性、不可替代性。

收費(fèi)在政府稅費(fèi)收入中應(yīng)居于輔助地位，那么其收費(fèi)比重多少為合理?從目前世界各國看，“中央政府運(yùn)用收費(fèi)形式所取得的收入所占比重較低，一般為1O%左右，中央財政收入主要依賴稅收收入；而地方政府收費(fèi)籌集的財政收入已成為地方政府主要來源，一般占同期財政收入50%左右”，這些數(shù)據(jù)比例都可供我國借鑒參考。

改革后的政府收費(fèi)主要包括兩類，一為規(guī)費(fèi)，即政府部門向居民提供特定服務(wù)或?qū)嵤┨囟ㄐ姓芾硭杖〉墓け举M(fèi)和手續(xù)費(fèi)；另一為使用費(fèi)，即政府對其所提供的準(zhǔn)公共物品的使用者按一定標(biāo)準(zhǔn)收取的費(fèi)用，以補(bǔ)償所提供的準(zhǔn)公共物品的部分費(fèi)用。由于收費(fèi)具有明顯的受益性、非普遍性、相對不規(guī)范性等特點(diǎn)，多數(shù)收費(fèi)項(xiàng)目的方法權(quán)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)應(yīng)下放給地方政府，同時，為防止地方政府出于地方財政利益而濫用立法權(quán)、定價權(quán)，導(dǎo)致亂收費(fèi)濫收費(fèi)的現(xiàn)象復(fù)生，國家應(yīng)盡快頒布《政府收費(fèi)法》。該部法律條款必須包括：(1)收費(fèi)的立法程序及審批權(quán)限。規(guī)定行政事業(yè)性收費(fèi)必須按法律程序進(jìn)行。各項(xiàng)收費(fèi)的批準(zhǔn)權(quán)限實(shí)行相對集中，全國性收費(fèi)由全國人大批準(zhǔn)，地區(qū)性收費(fèi)由國務(wù)院、財政部或省級人民政府、財政部門審批。(2)收費(fèi)的業(yè)務(wù)流程，包括收入、上繳、票據(jù)、會計(jì)核算的規(guī)范等。(3)收費(fèi)資金的使用和過程監(jiān)控。(4)收費(fèi)的檢查監(jiān)督，包括控管機(jī)構(gòu)及其權(quán)利職責(zé)。(5)罰則。

首先，“費(fèi)改稅”盡可能按現(xiàn)行稅收法規(guī)稅費(fèi)合并。一是擴(kuò)大資源稅征稅范圍，開征礦產(chǎn)資源稅、水資源稅、林木資源稅，在此基礎(chǔ)上合并與此類稅相關(guān)的收費(fèi)，如礦產(chǎn)資源費(fèi)、城市水資源費(fèi)、林業(yè)保護(hù)管理費(fèi)等等，并依此設(shè)計(jì)稅率；二是調(diào)整城市維護(hù)建設(shè)稅，現(xiàn)行城建稅應(yīng)由附加稅改為正稅，合并現(xiàn)行征收的有關(guān)城鎮(zhèn)市鎮(zhèn)建設(shè)的費(fèi)(基金)，對營利事業(yè)按營業(yè)收入從價定率征稅，對非營業(yè)性的納稅人按居住面積從量定額征稅；三是擴(kuò)大土地使用稅征稅范圍，合并土地登記費(fèi)、土地使用費(fèi)等有關(guān)收費(fèi)項(xiàng)目，并提高稅率，等等。其次，在現(xiàn)行稅制體系構(gòu)架下，經(jīng)論證試點(diǎn)，逐步開征部分新稅。

在所得稅類中增設(shè)社會保障稅，取消社會保障統(tǒng)籌基金籌集；在行為目的稅類，實(shí)施燃油稅，開征文化教育稅、環(huán)境保護(hù)稅等地方稅種，并取消相應(yīng)的收費(fèi)項(xiàng)目。

“費(fèi)改稅”必然涉及到中央與地方各級政府原有的財政利益存量，目前為“費(fèi)改稅”改革風(fēng)險及阻力。一是要合理調(diào)整中央與地方的收入分配關(guān)系，根據(jù)“費(fèi)改稅”后的性質(zhì)和原本收費(fèi)收入歸屬關(guān)系，將原屬中央政府收費(fèi)收入在改為征稅后其稅種列為中央稅，將原屬中央?yún)⑴c分成的收費(fèi)收入在改為征稅后其稅種列為共享稅，并基本保持原有的各自分享比例。將原屬地方政府收費(fèi)收入在改為征稅后其稅種列為地方稅。二是完善中央與地方財權(quán)、稅權(quán)利益關(guān)系。要重新界定政府職能與事權(quán)，適當(dāng)調(diào)整相應(yīng)的財權(quán)，并給予地方較多的稅權(quán)。在具體處理上可考慮“凡屬地方稅中的主要稅種及涉及全國普遍開征的地方稅種，其立法權(quán)、開征停征權(quán)仍集中于中央”，但在稅目稅率制定上應(yīng)有一定彈性，便于地方因地制宜酌情確定，而對于地方稅中的小稅種或區(qū)域性強(qiáng)的稅種，其立法權(quán)應(yīng)歸屬地方，由省級人民代表大會制定稅收法規(guī)，報經(jīng)中央批準(zhǔn)，中央有權(quán)否決。三是完善各級政府間的轉(zhuǎn)移支付制度。目前側(cè)重解決基層政府因“費(fèi)改稅”所產(chǎn)生的政府支出正常資金不足矛盾，待稅費(fèi)改革到位、配套措施成熟時，應(yīng)擺脫傳統(tǒng)的“既得利益補(bǔ)償”的束縛，以地方標(biāo)準(zhǔn)收入和支出為依據(jù)，實(shí)行科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，均衡地方財力。

稅費(fèi)收入均屬政府預(yù)算收入，政府財稅機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)稅款的征收，各級收費(fèi)管理部門依照《政府收費(fèi)法》及政府有關(guān)收費(fèi)法規(guī)，監(jiān)督所轄區(qū)域行政事業(yè)單位規(guī)費(fèi)、使用費(fèi)的收費(fèi)行為，財政、物價、審計(jì)、監(jiān)察等部門加強(qiáng)配合，形成廣泛的約束監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)對各種涉農(nóng)收費(fèi)的監(jiān)管，涉農(nóng)收費(fèi)必須符合法律法規(guī)規(guī)定，嚴(yán)禁越權(quán)審批涉農(nóng)收費(fèi)項(xiàng)目或超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。要嚴(yán)格按照有關(guān)法律規(guī)定，對采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部家庭承包方式承包的農(nóng)村土地，不準(zhǔn)收取承包費(fèi)，廣泛發(fā)動農(nóng)民群眾參與民主管理監(jiān)督。

濫收費(fèi)的根源之一是政府職能混淆，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，人員超編。當(dāng)政府預(yù)算內(nèi)撥款不足時，地方政府部門則通過設(shè)立專門收費(fèi)機(jī)構(gòu)和收費(fèi)項(xiàng)目增加地方政府收入，進(jìn)而形成收費(fèi)擴(kuò)張的惡性循環(huán)。因而在稅費(fèi)改革中，國家應(yīng)根據(jù)“精簡、統(tǒng)一、高效”的原則進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革調(diào)整，實(shí)行公務(wù)人員分流，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理干部隊(duì)伍。一方面政府行政總開支減少，職能性部門經(jīng)費(fèi)得到保障，減少“費(fèi)改稅”的收入風(fēng)險；另一方面，由于職能轉(zhuǎn)變，收費(fèi)機(jī)構(gòu)減少，也有利于遏制非規(guī)范的收費(fèi)再度產(chǎn)生。

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