工程質量審計中的問題和對策

　　近年來，審計機關在對一系列重大項目組織的跟蹤審計中，堅持把工程質量列為審計重點內容。筆者總結多年審計實踐經驗，提出了審計機關目前開展工程質量審計面臨的主要問題，以及如何解決這些問題的對策和原則。
　　一、審計機關開展工程質量審計面臨的主要問題
　　(一)審計機關對工程質量進行審計的法規(guī)依據(jù)尚不明確。雖然在審計實務中審計機關已開始對工程質量審計進行嘗試和探索，但目前國家關于工程質量審計的法律授權尚不明確，同時沒有對工程質量審計實務進行規(guī)范的準則或指南，缺乏成熟的組織方式和技術方法。
　　(二)專業(yè)技術力量嚴重不足。目前審計機關中具有工程專業(yè)背景特別是工程質量管理專業(yè)背景的人員相當缺乏，一些審計機關雖然在近年招錄了一批工程專業(yè)背景人員，但其中從事過工程質量管理的人員并不多。為解決專業(yè)技術人員不足問題，一些審計機關專門從社會中介機構聘請了一批工程專業(yè)人員，但這些人員中絕大部分從事的是工程造價管理工作，熟悉工程質量管理的專業(yè)技術人員在中介機構同樣相當缺乏。此外，絕大部分審計機關都未配備工程質量檢測應當具備的儀器裝備，如混凝土強度回彈儀、超聲波探測儀等，對審計機關開展工程質量審計的技術手段有一定限制。
　　(三)現(xiàn)場開展工程質量審計工作時間有限。目前審計機關特別是審計署開展工程質量審計的項目往往是國家重大建設項目，投資額大、涉及范圍廣，審計人員在工程質量審計外一般還同時承擔對建設管理其他方面內容的審計工作，能夠用于工程質量審計的現(xiàn)場工作時間非常有限。
　　二、審計機關解決工程質量審計中存在問題的對策思考
　　筆者認為，解決審計機關在開展工程質量審計中面臨的上述問題，可以從以下幾個方面入手。
　　(一)統(tǒng)一思想認識。審計監(jiān)督的國家重大建設項目都有巨額的財政資金或國有資本金投入，一些項目還是關系國計民生的重要項目，如果工程質量存在問題，直接影響財政或國有資金的使用效益，同時還會造成惡劣的社會影響。國家審計是國家治理的重要組成部分，要充分發(fā)揮國家審計在國家治理中的作用，更好地推動和服務國家治理，就應當在確保重大項目工程質量方面發(fā)揮積極作用。雖然審計機關在專業(yè)人員和專業(yè)設備方面與被審計單位相比不具備優(yōu)勢，但審計機關立足于審計獨立性，對項目參建單位和政府主管部門的履職情況進行再監(jiān)督，是可以發(fā)揮建設性作用的。
　　(二)理清審計思路。工程質量審計既包括對工程質量管理情況的審計，也包括對工程實體質量狀況的審計，兩者互有聯(lián)系。通過檢查參建各方(主要包括：施工、監(jiān)理單位和政府質量監(jiān)督機構)的工程質量管理行為，并對重要工程實體質量狀況進行抽查，及時發(fā)現(xiàn)和糾正工程質量管理中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，督促重大質量問題得到及時糾正和整改，充分發(fā)揮跟蹤審計的建設性作用。
　　(三)明確審計內容。審計內容應主要包括以下幾個方面，一是工程質量管理關鍵環(huán)節(jié)是否符合國家要求，抗震、防災、消防等是否符合規(guī)定技術標準，項目施工、監(jiān)理等技術管理人員是否按照合同要求到位;二是工程是否發(fā)生重大質量問題或安全隱患，已發(fā)生的質量問題或缺陷是否及時整改到位;三是現(xiàn)場管理、工程監(jiān)理、竣工驗收和質量檢測等是否按照規(guī)范要求實施，有無轉包和違法分包、偷工減料、以次充好等造成嚴重質量問題和安全事故等。
　　(四)突出審計重點。根據(jù)目前審計對象和審計機關實際情況，應當突出以下審計重點，一是掌握施工、監(jiān)理等單位技術管理人員到位情況;二是工程質量關鍵環(huán)節(jié)控制是否符合國家標準規(guī)范要求;三是掌握工程實體質量狀況及突出問題;四是結合工程領域突出問題專項治理活動，調查各類出借資質和違法轉包問題。針對以上審計重點，還應當把握以下幾個原則，一是要抓住工程質量方面的主要矛盾和問題;二是審計重點要結構完整、層次清晰，便于審計匯總和總體評價;三是審計發(fā)現(xiàn)的問題要明確責任主體，便于被審計單位整改和糾正。
　　(五)統(tǒng)一組織實施。審計機關開展工程質量審計的建設項目往往建設規(guī)模和投資金額巨大，涉及實施單位眾多，有的項目地域分布還非常廣闊，往往需要大量審計人員同時開展工作，而其中大部分審計人員不具備工程質量審計的工作經驗和專業(yè)知識。為保證審計質量，提高審計效率，審計組除加大審前調查和審前培訓力度外，應當堅持統(tǒng)一組織、統(tǒng)一實施的工作原則，可采取方案表格化、操作標準化的審計實施方式，即按照統(tǒng)一信息來源、統(tǒng)一審計方法、統(tǒng)一審計取證和統(tǒng)一審計評價等方式，將審計方案特別是審計重點分解落實為審計表格，將審計實施過程標準化。
　　(六)審計和定性時，應統(tǒng)籌考慮各方面因素。目前國家對一些問題的定性依據(jù)還比較原則，相關單位的違法操作的手段也越來越隱蔽，如一些重大質量問題和安全隱患的重要原因就是工程建設領域中各類出借資質、違法轉包工程問題。因此，在審計和定性時，應當統(tǒng)籌考慮以下幾方面因素，一是公司和項目部在經濟和管理方面的責任劃分，如果項目部在財務盈虧和勞務組織、機械設備、建筑主材等方面都完全自負其責，那么很有可能存在掛靠或轉包問題。二是工程實際承包人和主要技術負責人的身份，如果項目實際控制人和主要技術負責人與中標單位沒有長期穩(wěn)定的聘用關系，那么很有可能存在掛靠或轉包問題。三是投標保證金和履約保證金的來源以及工程款的去向，如果投標保證金和履約保證金經查證不是來自中標人，或者工程款的使用去向能證明項目實際控制人不是中標人，那么應該就存在掛靠或轉包問題。最后，在對這類問題進行定性或判斷時，需要考慮項目是否存在嚴重質量事故、損失浪費問題和拖欠民工工資等不良社會影響，如果造成了嚴重問題或后果，應當加大審計和追責的工作力度。
　　三、審計機關開展工程質量審計應當堅持的原則
　　(一)堅持審計獨立性。審計人員必須深入施工現(xiàn)場實地檢查，如果條件許可，盡可能采用突擊檢查方式。無論是檢查工程質量管理情況，還是檢查工程實體質量狀況，特別是對審計重點的檢查和取證程序必須在施工現(xiàn)場實地完成，確保掌握工程建設真實情況。
　　(二)保持審計開放性。在實地檢查的基礎上，充分利用施工、監(jiān)理等單位質量控制過程中形成的相關記錄和資料，特別是注意利用政府質量監(jiān)督部門的質量監(jiān)督記錄和文件。對這些記錄、資料和文件中反映的各類質量問題，審計應當重點跟蹤檢查整改落實情況。
　　(三)強調審計建設性。對在審計發(fā)現(xiàn)的問題，當場要求被審計單位采取整改措施，重大問題及時向地方政府或主管部門通報，要求舉一反三全面整改，具有普遍性和傾向性的問題則及時上報審計署以便向中央反映，促進問題及時全面地糾正和解決。跟蹤審計過程中，審計組通過定期組織跟蹤檢查和用戶回訪，確保審計發(fā)現(xiàn)的質量問題整改落實到位。
　　(四)工程審計與財務審計相結合，工程質量審計與工程建設領域突出問題專項治理活動相結合，大力查處工程領域的重大違法違規(guī)和經濟犯罪案件線索。與國家治理體系內的其他監(jiān)督部門相比，工程審計與財務審計相結合是審計機關的特有優(yōu)勢。通過工程審計與財務審計的結合，審計機關能夠掌握重大項目建設過程的完整情況，能夠把握資金流向和利益分配的完整鏈條，最有條件及時發(fā)現(xiàn)和查處工程建設領域中的各類突出問題，促進工程領域反腐倡廉建設，充分發(fā)揮審計作為國家治理機制中內生“免疫系統(tǒng)”的功能作用。