一、理清幾個(gè)問題
在正式探討和研究購買服務(wù)亂象之前，我們先保持中立的立場理清幾個(gè)問題：
1、立論支持性文件的選擇
需要首先明確的是，鑒于各部委出臺(tái)的規(guī)范性文件相互矛盾，以及時(shí)效性不強(qiáng)的問題，本文探討的立論基礎(chǔ)完全以部門規(guī)章層級(jí)以上的法律、法規(guī)、政策文件為基石，避免自說自話，以及沒有意義的爭議；鑒于規(guī)范性文件也體現(xiàn)了某一時(shí)期部門政策的局部導(dǎo)向，下面僅將2015年之后的相關(guān)規(guī)范性文件例舉，僅供參考不做探討。
到底錯(cuò)在哪里也談?wù)徺I服務(wù)之亂象
2、政府購買含工程建設(shè)的服務(wù)是否被禁止
根據(jù)財(cái)綜[2014]96號(hào)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》的規(guī)定（部門規(guī)章），允許對(duì)于適合采取市場化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)，在納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的前提下，實(shí)施購買服務(wù)；同時(shí)，僅禁止對(duì)不屬于政府職能范圍，以及應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)，不得向社會(huì)力量購買；據(jù)此判斷，進(jìn)入指導(dǎo)性目錄是評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，且禁止范圍未明確指向含工程的服務(wù)。
同時(shí)，該文件對(duì)“其他適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)”預(yù)留了操作空間，例如：國發(fā)[2015]37號(hào)文（國務(wù)院發(fā)，高于地方法規(guī)和部門規(guī)章）將政府購買服務(wù)與PPP模式并列提出，政府購買服務(wù)適用于棚戶區(qū)及危舊房改造的投資、建設(shè)、運(yùn)營。
據(jù)此，可以得出結(jié)論，只要是納入指導(dǎo)性目錄的（要注意，納入目錄就意味著必需預(yù)算獲批才能采購），符合相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章或者地方性法規(guī)，屬于鼓勵(lì)的行業(yè)就可以采用購買服務(wù)的方式進(jìn)行投資、建設(shè)、運(yùn)營。所以，我們理清*9個(gè)問題，即政府購買服務(wù)并沒有排除包含工程建設(shè)的服務(wù)。
3、政府購買含工程建設(shè)的服務(wù)，是否屬“先采購后預(yù)算”的違法行為
引述最近流傳較廣的“剎住偽政府購買服務(wù)盛行的歪風(fēng)”一文的核心立論觀點(diǎn)，原文如下：“如果在公益類基建投融資領(lǐng)域?qū)嵤┱徺I服務(wù)，由于項(xiàng)目包含工程建設(shè)周期、同時(shí)采購期限相對(duì)較長，因此政府必然需要使用未來年度的預(yù)算支付相應(yīng)的購買服務(wù)付費(fèi)，事實(shí)上就必然產(chǎn)生先進(jìn)行采購后列入預(yù)算的狀況，而這與政府購買服務(wù)應(yīng)該遵循的現(xiàn)有預(yù)算后有采購，無預(yù)算不采購的原則產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)沖突，實(shí)質(zhì)上違反了《政府采購法》和《政府購買服務(wù)管理辦法》。因此，從當(dāng)前政府購買服務(wù)的預(yù)算管理制度來看，公益類基建投融資領(lǐng)域?qū)嵤┱徺I服務(wù)于法無據(jù)，可以說是一種‘偽政府購買服務(wù)’，而承諾將相應(yīng)政府股買服務(wù)費(fèi)例入政府預(yù)算的做法更是于法相悖，地方政府及相關(guān)決策者將面臨違法違規(guī)處罰風(fēng)險(xiǎn)，投資人和金融機(jī)構(gòu)則將承擔(dān)因違法違規(guī)而導(dǎo)致的付費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。”
雖然《采購法》第六條規(guī)定“政府采購應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行”，但這個(gè)“批準(zhǔn)的預(yù)算”應(yīng)該如何理解呢？筆者認(rèn)為應(yīng)該指得是當(dāng)年的政府采購總支出不能超過批準(zhǔn)的預(yù)算，而不是指具體某個(gè)項(xiàng)目當(dāng)年僅能采購列入預(yù)算金額的工程內(nèi)容，否則那些利用財(cái)政資金的工程采購如何能執(zhí)行的下去呢？具體分析如下：
1）采購時(shí)必需將預(yù)算備案
根據(jù)《采購法》第十二條規(guī)定，采購文件和采購活動(dòng)記錄必需包括采購預(yù)算，即不可能存在“先采購后預(yù)算”的情況；根據(jù)《采購法實(shí)施條例》第二十九條，采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)集中采購目錄、采購限額標(biāo)準(zhǔn)和已批復(fù)的部門預(yù)算，編制政府采購實(shí)施計(jì)劃，報(bào)本級(jí)人民政府財(cái)政部門備案。所以嚴(yán)格來講沒有預(yù)算是不能備案進(jìn)入采購程序的。
考慮到政府采購包括貨物、工程和服務(wù)，尤其對(duì)于工程采購（不適用招投標(biāo)的）而言，可能工期達(dá)到3-5年，人大對(duì)預(yù)算也都是一年一批，難道就據(jù)此認(rèn)為該項(xiàng)目第二、三、四年的付款也屬于“先采購后預(yù)算”的違法違規(guī)行為嗎？含工程建設(shè)的購買服務(wù)（沒文件強(qiáng)制要求建設(shè)期不能付款）也是如此，只是付款的節(jié)點(diǎn)和額度不同而已，否則國務(wù)院力推保障房購買服務(wù)豈不是帶頭違法違規(guī)做“偽政府購買服務(wù)”？
另外，按照引文作者的邏輯，截止到目前PPP尚未立法，采購法沒有“擴(kuò)胸”的情況下，是否有層級(jí)高于采購法的法律、法規(guī)以及政策性文件，授權(quán)利用財(cái)政資金的PPP可以“先采購后預(yù)算”？所以在過去的兩年中，按照引文作者的邏輯，PPP是否應(yīng)該受到采購法的約束呢，是否也應(yīng)該“先預(yù)算再采購”呢，PPP是否在一直違法呢？筆者在實(shí)操執(zhí)行ppp項(xiàng)目時(shí)，更多的時(shí)候，還是把單個(gè)項(xiàng)目在采購前報(bào)人大批的，人大的審批權(quán)力和批文內(nèi)容僅限一年，但是也審核未來幾十年的政府支出的合理性和可承受性。
2）預(yù)算是如何實(shí)現(xiàn)跨年滾動(dòng)的
筆者認(rèn)為《預(yù)算法》和《采購法》對(duì)此闡述比較清晰，在此僅做簡單引述，具體詳見文件全文。
根據(jù)《采購法》第三十三條，預(yù)算編制部門在編制下一財(cái)政年度部門預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)將該財(cái)政年度政府采購的項(xiàng)目及資金預(yù)算列出，報(bào)本級(jí)財(cái)政部門匯總；并且部門預(yù)算的審批，按預(yù)算管理權(quán)限和程序進(jìn)行。
根據(jù)《預(yù)算法》第三十二條，各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果和本年度收支預(yù)測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進(jìn)行編制。
根據(jù)《預(yù)算法》第二十二條，人大常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行初步審查，提出初步審查意見。
根據(jù)國發(fā)［2015］3號(hào)《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》文件，國務(wù)院指出，現(xiàn)行財(cái)政支出政策考慮當(dāng)前問題較多，支出結(jié)構(gòu)固化僵化；專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃與財(cái)政規(guī)劃銜接不夠，不利于預(yù)算統(tǒng)籌安排。因此，要求實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，由財(cái)政部門會(huì)同各部門研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，對(duì)未來三年重大財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測，對(duì)規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目，研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評(píng)價(jià)辦法，通過逐年更新滾動(dòng)管理，強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束性。
通過上述條款可以看出，跨年的預(yù)算不是獨(dú)立的，下一年的預(yù)算和上一年的預(yù)算具有承繼關(guān)系；而且，鑒于政府采購合同適用合同法，屬于民事合同，是在平等自愿的基礎(chǔ)上建立的，地方政府在編制次年預(yù)算的時(shí)候，會(huì)考慮到合同的付款約定；同時(shí)可以看出，國務(wù)院也急于解決這種不利于預(yù)算統(tǒng)籌安排的、支出結(jié)構(gòu)固化僵化的問題；簡而言之，采購時(shí)不是沒有預(yù)算，而是僅有次年預(yù)算，但整體各年支付責(zé)任已經(jīng)報(bào)人大審閱過，但無法獲得跨年批復(fù)而已。僅在目前的法律法規(guī)體系下，工程采購、PPP能執(zhí)行落地，那么購買含工程的服務(wù)不應(yīng)該存在違法違規(guī)的問題。
4、是否還有納入地方政府債務(wù)限額的概念
有輿論認(rèn)為，“預(yù)算法實(shí)施以后，地方政府債務(wù)僅是一個(gè)法律概念，專指省級(jí)政府發(fā)行的政府債券；而且清理甄別鎖定存量以后，就沒有政府購買服務(wù)或者PPP支出責(zé)任納入政府債務(wù)一說；對(duì)于政府購買服務(wù)、政府的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任，雖然加大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，但不屬于地方政府債務(wù)范疇。地方政府債務(wù)是公債，在這些活動(dòng)中，政府多是民事主體，相應(yīng)的責(zé)任頂多屬于民事責(zé)任。”
對(duì)此，筆者闡述個(gè)人觀點(diǎn)如下：
國發(fā)〔2014〕43號(hào)目前并沒有被廢止，關(guān)于修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制的表述，目前仍然有效，而且這種機(jī)制的理順、顯性化，不應(yīng)該是階段性的短期行為；地方政府可以通過發(fā)行地方政府債券的方式舉債，但是要受限額管理，且不得突破批準(zhǔn)的限額。同時(shí)，在法律法規(guī)層面《預(yù)算法》也作了同樣的規(guī)定，而且第六十七條也從另外一個(gè)角度說明舉借債務(wù)數(shù)額是可以增加的。所以，不是不再納入政府債務(wù)，而是要等中央下發(fā)額度，畢竟全國整體債務(wù)率86%，需要通過時(shí)間消化存量債務(wù)。
對(duì)于購買服務(wù)或者PPP項(xiàng)目的支出責(zé)任確實(shí)不屬于地方政府債務(wù)，但是對(duì)于政府而言如果預(yù)算收入不能滿足支出需求的時(shí)候（比如在PPP項(xiàng)目下政府的一般公共預(yù)算支出增長率達(dá)不到預(yù)期的水平），無論是購買服務(wù)還是PPP，都需要政府舉債籌資用于支付合同約定的金額，這種情況下，實(shí)際上這部分的政府支出責(zé)任是納入地方政府債務(wù)。
二、政府購買含工程建設(shè)的服務(wù)亂象之根源
1、政府購買含工程建設(shè)的服務(wù)為什么鋪天蓋地
雖然，本文上述內(nèi)容從規(guī)律、法規(guī)、政策行文件方面對(duì)含工程建設(shè)的購買服務(wù)的合規(guī)性進(jìn)行了論述，但并不代表筆者認(rèn)同含工程建設(shè)的購買服務(wù)是值得推廣的模式，僅是從中立的角度分析問題而已。為
之所以這樣講，是因?yàn)镻PP推廣兩年后，除了“特有錢的和特沒錢的城市對(duì)PPP不感冒之外”，預(yù)計(jì)每個(gè)城市都做了不少；以三線城市為例，財(cái)政收入一般約300-400億，每年能拿出來的補(bǔ)貼額也就30-40億，考慮到合作期財(cái)務(wù)費(fèi)用和運(yùn)營成本，政府購買服務(wù)支出至少比總投翻一倍（能自身盈虧平衡的項(xiàng)目太少了，基本可以忽略），也只能支撐約400-500億的項(xiàng)目，如果地方政府上兩條快速路、弄幾個(gè)管廊，再搞個(gè)流域治理順帶弄個(gè)土地開發(fā)，一般公共預(yù)算支出10%的限額很容易突破；當(dāng)然了，業(yè)內(nèi)都有的是手段去規(guī)避和處理，就不多說了。
我想說的，“地方財(cái)政真的沒錢了”。跟不少地方財(cái)政的朋友聊天，普遍反映，本來就是吃飯財(cái)政，一般公共預(yù)算支出壓根就沒多余的銀子，國有資本預(yù)算也是小打小鬧，基本全靠政府性基金預(yù)算，但是目前土地市場也不好，好在PPP項(xiàng)目建設(shè)期不用付費(fèi)，暫作緩沖，地方財(cái)政賭十年后基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施都完善了，土地升值了，人氣聚集了，產(chǎn)業(yè)養(yǎng)起來了稅收多了，希望能做到收支平衡。
談上面的問題，是為了分析政府購買服務(wù)存在市場的根源。城投公司作為含工程購買服務(wù)的主流承接主體，可以不要或者較低的投資回報(bào)，資本金出資可以利用專項(xiàng)債或者低息貸款，項(xiàng)目貸款能融到同期下浮15%，也有績效考核，采用工程量清單施工招標(biāo)也能控制造價(jià)；確實(shí)滿足了地方財(cái)政少支出的目的。而且，購買服務(wù)涉及的行業(yè)，多為道路、管廊、棚戶區(qū)改造這種體量大的項(xiàng)目，運(yùn)營即使做PPP，也是委托當(dāng)?shù)毓具\(yùn)營的行業(yè)。
也正是這種行業(yè)的選擇，產(chǎn)生了變相做BT，做明股實(shí)債的問題，不過，反問我們自己，這些行業(yè)如果選擇PPP模式，它的運(yùn)營績效考核獎(jiǎng)懲額，又觸及了多少可用性服費(fèi)…
再次強(qiáng)調(diào)，筆者不贊同大面積推廣含工程的政府購買服務(wù)模式，但是PPP也需進(jìn)一步修煉內(nèi)功。
2、財(cái)政預(yù)算審核不審慎
雖然筆者不贊同政府購買含工程的服務(wù)是“先采購后預(yù)算”的“偽政府購買服務(wù)”的觀點(diǎn)，但筆者確實(shí)發(fā)現(xiàn)很多地方財(cái)政作為預(yù)算編制單位與作為預(yù)算審核單位的地方人大不作為，忽視政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)象確實(shí)值得警惕。
對(duì)于政府購買服務(wù)含工程的情況下，需要進(jìn)行跨年度預(yù)算審批，如果人大在審核的時(shí)候，不能盡職盡責(zé)的對(duì)服務(wù)期內(nèi)的政府支付責(zé)任進(jìn)行核定，或者沒有進(jìn)行購買服務(wù)期內(nèi)整體財(cái)政支出責(zé)任的評(píng)估，可能會(huì)導(dǎo)致地方政府在短期內(nèi)故意規(guī)避預(yù)算監(jiān)管的問題，最終造成地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
所以，政府購買服務(wù)做財(cái)評(píng)，設(shè)限額，是防范人大不作為的必要手段之一。
3、“服務(wù)”兩字界定不清晰PPP規(guī)范性文件層級(jí)過低
上述暴露的問題都是表象，而“什么是服務(wù)“這個(gè)問題在相應(yīng)法律、法規(guī)層面定義的缺失和混亂，才是造成目前亂象的根源。所以，對(duì)采購法進(jìn)行大修，才是根本。
另外，PPP雖然理念很好，但是鑒于目前出臺(tái)的PPP文件基本全是規(guī)范性文件，對(duì)地方政府沒有強(qiáng)有力的約束力，這也是造成政府購買服務(wù)泛濫的因素之一。
三、頂層設(shè)計(jì)完善前的修補(bǔ)對(duì)策
筆者僅從一線實(shí)操人員的角度進(jìn)行淺顯的分析，至于如何界定政府購買含工程的服務(wù)的現(xiàn)象，最終還是以政府高層的決策為準(zhǔn)，本文僅是在決策出臺(tái)之前，分享筆者的一些個(gè)人體會(huì)。現(xiàn)僅對(duì)頂層設(shè)計(jì)完善前的修補(bǔ)對(duì)策建議如下（前文提及的建議不再贅述）：
1、嚴(yán)格執(zhí)行各級(jí)人大監(jiān)管程序
根據(jù)憲法，人大具有選舉及權(quán)罷免本級(jí)政府市長權(quán)力；如果人大代表不作為，則其原選舉單位或選民有對(duì)其罷免和監(jiān)督的權(quán)力；人大有選舉及權(quán)罷免人大常委會(huì)成員的權(quán)力。鑒于，新的預(yù)算體系下，預(yù)算及采購都必需公示，建議充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。
2、嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法
根據(jù)《預(yù)算法》第十四條，及時(shí)向社會(huì)公開公示預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，并對(duì)重要事項(xiàng)作出說明。
根據(jù)《預(yù)算法》第二十一條，人大具有審查本級(jí)總預(yù)算草案及本級(jí)總預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告的權(quán)力；可以改變或者撤銷本級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q議；撤銷本級(jí)政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。
上級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)具有撤銷下一級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令和決議。
因此，建議上級(jí)人大對(duì)下級(jí)預(yù)算加強(qiáng)監(jiān)管。
3、加強(qiáng)審計(jì)，追究責(zé)任
根據(jù)《預(yù)算法》第七十七條，本級(jí)政府審計(jì)部門應(yīng)對(duì)本級(jí)決算草案進(jìn)行審計(jì)。
根據(jù)《預(yù)算法》第九十二條，各級(jí)政府及有關(guān)部門，未依照本法規(guī)定，編制、報(bào)送預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案和部門預(yù)算、決算以及批復(fù)預(yù)算、決算的，責(zé)令改正，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任。
根據(jù)國務(wù)院令（第427號(hào)）《財(cái)政違法行為處罰處分條例》，預(yù)算編制部門和預(yù)算執(zhí)行部門違反國家有關(guān)預(yù)算管理規(guī)定編制、批復(fù)預(yù)算或者決算，限期調(diào)整有關(guān)預(yù)算科目和預(yù)算級(jí)次。對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予警告、記過或者記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級(jí)處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤職處分。
結(jié)語
曾經(jīng)有人好心提醒，你本身就是吃ppp這碗飯的，為什么有時(shí)還要揭示ppp的不足或者進(jìn)行批判，貌似有些不知天高地厚；但是，我不這樣想問題，在這個(gè)行業(yè)一線堅(jiān)持了十多年，一直把它當(dāng)成一份事業(yè)在做，也許是愛之切，責(zé)之深吧，真心的希望它不是曇花一線，而是能夠長久的作為一項(xiàng)國策，成為國家的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型重要抓手。本文行文倉促，有不妥的地方，還請(qǐng)讀者批評(píng)指正，有機(jī)會(huì)可進(jìn)一步交流。
本文來源：畢馬威微信公眾號(hào)；作者：邢佶勇