財稅改革成為眼下社會各界高度關注并引發(fā)熱烈討論的話題。日前,接受中國證券報記者采訪的多位專家表示,喚醒沉睡資金,提高結轉結余資金使用效率是當前財稅改革的重中之重。同時,修訂后的預算法將成為財稅改革的突破口,進一步明確了改革的大方向??傮w看,喚醒沉睡資金、加強預算管理、重構地方稅體系有望成為財稅改革的三大著力點,為更深層次的改革掃除障礙。
  喚醒沉睡資金
  國務院常務會議指出,要大力推進三個“強化”:一是強化預算約束。政府收支必須全部納入預算管理,不能搞“賬外賬”。二是強化預算公開。除涉密信息外,中央和地方所有使用財政資金的部門均應公開本部門預決算。三是強化國庫資金管理。喚醒趴在賬上“打呼嚕”的沉睡資金,提高結轉結余資金使用效率。此外,規(guī)范稅收征管和非稅收入管理、規(guī)范地方政府性債務等也是未來需要重點推進的工作。
  中國社科院財經戰(zhàn)略研究院財政審計研究室主任汪德華指出,近幾年央行負債表中政府存款年均增速較快,原因同目前預算管理體制有關。例如,某些科技資金在執(zhí)行中進度跟不上,或者有些資金上級安排了轉移支付,但下級管理時出于嚴格要求,資金花不出去,拖延好幾年。此外,有的項目本身需要幾年才能完成,但預算可能在一年中就安排下去了,造成后幾年的資金留存下來。
  實際上,審計署今年6月公布的審計報告中就提出,各類預算中有專項用途的收入不能統(tǒng)籌安排使用,不利于及時發(fā)揮資金效益。此外,各級財政均有一些資金沉淀,資金使用效益未能充分發(fā)揮。審計結果顯示,如為滿足科技經費增幅應高于財政經常性收入增幅的規(guī)定,中央財政將當年無具體使用項目的科學技術支出按權責發(fā)生制結轉,至2013年底累計結轉384.12億元,有217.24億元結轉5年以上。
  對于如何激活結轉結余資金,財政部財政科學研究所副所長王朝才建議,應加快預算執(zhí)行,盡快給資金找項目,將積存多年的資金盡快找到項目用出去。此外,預算編制時間應更短、更加準確以保證預算批復后即可支出。
  加強預算管理
  全國人大常委會日前已經審議通過了預算法修正案,被稱為“經濟憲法”的預算法20年來首次進行了修改。汪德華表示,預算法修改對財稅體制改革和加強預算管理而言是“治本之策”。中國財稅法學研究會副會長朱大旗則表示,新預算法修改通過是整個財稅體制改革的*9步。
  分析人士指出,完善預算管理制度是財稅改革重頭戲,預算法修改推進財政預算透明,規(guī)范地方發(fā)債,也從法律上指明了改革方向。華融證券表示,預算法修正案獲得通過,后續(xù)完善稅收制度,建立事權和支出責任相適應的制度及《深化財稅體制改革總體方案》可能加快推出。
  中國國際經濟交流中心副研究員張茉楠認為,新一輪財稅改革重點在于完善財力與事權相匹配的財政體制,其中稅制改革、預算改革和財政體制改革,是新一輪財稅改革的三大期待。對于預算改革,必須實現(xiàn)財源結構的合理化和實現(xiàn)財政分配的結構合理化,保證財政收支平衡。要在政府一般預算、政府性基金預算、國有資本經營預算及社會保障預算之間保持統(tǒng)一和均衡,建立規(guī)范透明的資金往來渠道,同時盡可能把專項資金變?yōu)轭A算內資金,納入公眾的監(jiān)督范疇。
  與修改前的預算法相比,修改后的預算法在明確立法宗旨、細化全口徑預算管理制度、預算公開制度、賦予地方政府有限發(fā)債權以及完善預算審查、監(jiān)督、強化預算責任等方面都作出了更加詳細的規(guī)定。華泰證券指出,新修訂的預算法在預算監(jiān)督、地方債發(fā)行、國庫業(yè)務的事權劃分、全口徑預算等方面的規(guī)定很有意義,但這并不意味著全面的財稅體制改革已經展開。此次修訂是在現(xiàn)有制度下對財政預算體制的優(yōu)化,并未觸及財政收支結構,尤其是地方財政收支不平衡問題。
  重構地方稅種
  華泰證券認為,從目前稅制“營改增”的方向來看,財政收入有進一步向中央集中的趨勢,地方財政收支不平衡的矛盾可能會加劇,政策雖有意將消費稅讓渡給地方,但具體的落實仍需持續(xù)關注。
  分析人士指出,房產稅、資源稅等新嘗試是財稅體制改革的重要組成,但不能單純以稅負高低變化評判調整意義。以營改增為例,國家稅務總局稅收科學研究所副所長靳東升認為,營改增大體達到了預期目的。“在總體上是減稅的,結構上有些企業(yè)增加,有些企業(yè)減少,這是正?,F(xiàn)象。稅收方面只要是改革,總會有增有減。”靳東升表示,改革是利益格局的重構,結構性減稅是結構性的變化,并不是人人都減稅。
  對于如何重構地方稅體系,張茉楠認為,我國現(xiàn)行的28個稅種中,雖然劃歸地方的稅種有18個,但這些稅種大都是稅源零星、征管難度高的小稅種。雖然營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅收入較穩(wěn)定,但企業(yè)、個人所得稅已劃分為共享稅,不能成為地方主體稅種。新一輪財稅體制的設計是要培育較穩(wěn)定的地方政府主體稅種,完善地方稅體系,提高直接稅比重,推進增值稅改革,發(fā)揮消費稅的調節(jié)功能,逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制,加快房地產稅立法并適時推進改革,加快資源稅改革,推進環(huán)境保護費改稅等。
  國家稅務總局原副局長許善達認為,“營改增”后要穩(wěn)定地方財源,不能完全依賴中央財政,而是需要建立一些獨立的稅種增強地方財政自主能力。在消費稅征收環(huán)節(jié)上,建議把消費稅從生產環(huán)節(jié)征收改為從消費環(huán)節(jié)征收,如此將遏制地方為擴大稅源而盲目投資的行為。將轉移后的消費稅劃歸地方稅的主體稅種,有助于解決地方稅主體稅種問題。
  財政部財政科學研究所原所長賈康建議,在下一步財稅改革中,地方稅體系的稅基選擇,既要考慮收入充足,更要考慮稅種屬性,兼顧發(fā)揮地方政府的積極性以及受益性原則。綜合考慮各方因素,地方稅稅基*4的選擇是三稅基的組合搭配,即財產稅稅基全部作為地方稅,商品服務類稅基作為一部分(以改革后的消費稅和資源稅為主),再加上部分所得稅。