黨的十八屆三中全會已就深化財稅體制改革作出了重要部署，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》針對地方稅體系建設(shè)，清晰地勾勒了“時間表”和“路線圖”。完善地方稅體系，是進(jìn)一步鞏固和深化分稅制改革成果、推進(jìn)稅收治理現(xiàn)代化的必然要求，現(xiàn)階段的時機(jī)和環(huán)境都已經(jīng)十分成熟。從某種意義上說，加快完善地方稅體系意義重大、任務(wù)緊急。當(dāng)然，作為財稅體制乃至經(jīng)濟(jì)體制改革的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，完善我國地方稅體系，是一個循序漸進(jìn)的過程。在頂層設(shè)計中，既不能為了局部目標(biāo)和即期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而因小失大，也不能為了中央利益和地方利益的妥協(xié)而貪大求全，更不能為了穩(wěn)妥推進(jìn)和試點(diǎn)安全而損傷公平。特別是，如果不能正確認(rèn)識和有效處理以下幾個方面的問題，勢必會影響到地方稅體系的建設(shè)質(zhì)量和效率。
　　一、關(guān)于地方稅主體稅種的確立在確立地方稅體系的主體稅種時，不能單純從收入規(guī)模的角度進(jìn)行框定測算，也不能單純從稅種屬性的界定進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，更不能單純從財政收支的缺口進(jìn)行理論求證，而是要結(jié)合國際征管的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和我國的具體國情，權(quán)衡考慮各方面疊加因素的影響，特別是要兼顧區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然資源稟賦的差異性。具體來說，有五層基本內(nèi)涵。
　　*9，地方稅主體稅種既需要頂層設(shè)計，在優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)中統(tǒng)籌考慮、精確測算，同時，需要處理好確立與培育的關(guān)系。主要有兩方面的原因：一方面，不論是房地合一的房地產(chǎn)稅立法，還是具有增值稅部分讓渡性質(zhì)的消費(fèi)稅改革，都涉及多方利益、多元關(guān)系的協(xié)調(diào)處理，需要置于稅制改革的總體框架和正稅清費(fèi)的稅費(fèi)統(tǒng)籌中進(jìn)行推算論證，完善程序較為復(fù)雜、改革過程較為漫長;另一方面，主體稅種的確立具有一定的主觀性，但是主體稅種的最終形成，除必須具備稅源相對穩(wěn)定、來源和受益高度匹配等基礎(chǔ)特征外，還必須滿足一些硬性條件，如稅收規(guī)模和比重相對較大等。因此，在地方稅主體稅種設(shè)計中，不能過于急切或者寄予厚望，要正確處理好確立與培育的關(guān)系，充分尊重稅源壯大和稅基擴(kuò)大的自然規(guī)律，充分做好稅制銜接和稅種過渡的準(zhǔn)備工作，確保中央和地方的財力格局總體穩(wěn)定。
　　第二，一個稅種能否成為地方稅的主體稅種，既有普遍性，又有特殊性，不能一概而論。也就是說，有的地方稅種是一個地區(qū)地方財政收入的主要與穩(wěn)定來源，占地方稅收總額的比重很高，但是可能在其他地區(qū)，該地方稅種對地方財政的貢獻(xiàn)卻十分有限。這是因?yàn)槲覈鞯貐^(qū)的地理位置、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦乃至人文素養(yǎng)等區(qū)域特征明顯，地方稅主體稅種所依附的稅基、稅源、稅目存在較大差異。還有一種可能，即使是同一地方稅主體稅種，但是稅目可能也會有很大差異。
　　第三，地方稅種至少在省、縣兩級政府之間進(jìn)行分配，而每個層級由于產(chǎn)業(yè)分布層次、資源集中程度、人氣發(fā)展指數(shù)的不同，相應(yīng)的主體稅種也有一定的差異性。在深化分稅制改革的現(xiàn)階段，需要全面推行“省直管縣”財政改革試點(diǎn)，為構(gòu)建真正意義上的地方稅體系和理順地方各級政府之間的財政關(guān)系提供依據(jù)。在這種情況下，就不能囫圇式、模糊性地確定哪個稅種為地方稅主體稅種，而是要具體到省以下各個層級進(jìn)行具體的分配確定。
　　第四，地方稅主體稅種的確立是一個動態(tài)調(diào)整和補(bǔ)充完善的過程，沒有一成不變的主體稅種?？偟膩碚f，主體稅種的確立要按照長期目標(biāo)和短期目標(biāo)均衡統(tǒng)一要求，兼顧稅種的自然屬性和社會屬性進(jìn)行合理確定并相機(jī)調(diào)整。
　　第五，地方稅主體稅種可能是單個稅種的支撐，也有可能是幾個稅種的組合。在新一輪稅制改革中，選擇地方稅主體稅種時必須要從推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的角度，將兩個或者兩個以上稅種捆綁作為地方稅的主體稅源加以培育和涵養(yǎng)，減少“一稅獨(dú)大”形成經(jīng)濟(jì)危機(jī)和財政風(fēng)險的概率。比較可行的是要結(jié)合整個稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化重組和一攬子稅種的完善設(shè)置，綜合設(shè)想幾個地方稅種的搭配方案。
　　二、關(guān)于中央和地方稅權(quán)的確定現(xiàn)行地方稅權(quán)的劃分沒有一個統(tǒng)一、穩(wěn)定、規(guī)范的規(guī)則。稅收管理權(quán)限既不是由憲法明確規(guī)定，也不是通過*6立法機(jī)關(guān)解決，而是由中央政府即國務(wù)院或授權(quán)財政部、國家稅務(wù)總局以行政法規(guī)甚至規(guī)范性文件的形式加以規(guī)定，主觀性和隨意性較大。正是這些事實(shí)的客觀存在，造成了地方財權(quán)和事權(quán)的嚴(yán)重不匹配。具體來說，在稅權(quán)確定中要注重把握以下兩點(diǎn)：*9，要按照“集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合”的原則賦予地方政府適度的稅收立法權(quán)和管理權(quán)。從我國歷次稅制改革的實(shí)踐教訓(xùn)來看，稅收立法權(quán)和管理權(quán)過于集中，必然會導(dǎo)致地方財政完全受制于中央財政，特別是市縣等基層政府無暇、無意愿顧及稅源的培育和涵養(yǎng);稅收立法權(quán)和管理權(quán)過于分散，必然會導(dǎo)致中央調(diào)控失效失真，地方政府甚至分庭抗禮。因此，要按照“集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合”的原則，結(jié)合稅收立法層次的全面提升和地方稅制的改革完善，賦予地方政府適度的稅收立法權(quán)和管理權(quán)，促進(jìn)地方稅制建設(shè)的法治化和靈活性的有機(jī)統(tǒng)一。
　　為防止立法權(quán)和管理權(quán)“一管就死、一放就亂”，在具體操作實(shí)施中，要注意把握五個基本原則：一是適度下放原則。對于區(qū)域特征非常明顯、具有濃郁地方特色的地方稅種，由全國人大及其常委會根據(jù)實(shí)際情況，階段性地向省級人大及其常委會或省級政府授予立法權(quán)。二是必要集中原則。對于全國具有普遍征收意義的地方稅種，立法權(quán)需要繼續(xù)集中在中央層面，但是要加快提升立法層次、提高法律效力，同時賦予市(縣)級以上人大或政府在幅度權(quán)限內(nèi)的稅目稅率調(diào)整權(quán)和稅收減免權(quán)。三是程序靈活原則。對所有地方稅種和部分中央稅種、共享稅種，允許省級政府根據(jù)中央立法精神結(jié)合本地實(shí)際情況，制定具體的實(shí)施細(xì)則或者程序規(guī)范、管理措施。四是過程控制原則。加強(qiáng)對稅收立法權(quán)和管理權(quán)下放的監(jiān)督，不能因?yàn)槎愂樟⒎ê驼鞴軝?quán)限的過度下放，造成稅源配置的“合成謬誤”和政府間的稅收惡性競爭，更不能因?yàn)闉槎愂樟⒎ê驼鞴軝?quán)限的無序下放，影響統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系建設(shè)和中央政府在宏觀調(diào)控方面政令暢通的實(shí)現(xiàn)。五是有序民主原則。充分履行立法備案程序，完善立法聽證制度，建立健全廣泛的、常態(tài)化的稅收立法參與、征集和反饋渠道，*5限度地反映和吸收社會公眾的立法建議，*5限度地保護(hù)好涉稅利益。
　　第二，要按照“發(fā)揮中央和地方兩個積極性”的原則合理確定中央和地方的稅收歸屬權(quán)。必須立足于規(guī)范中央和地方、地方和地方財政關(guān)系的目標(biāo)，重視解決稅收歸屬權(quán)漂移不定的問題。重點(diǎn)是按照《中華人民共和國憲法》提出的“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，在中央與地方之間通過法律規(guī)范化地將現(xiàn)行稅制體系中的18個稅種明確地劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。將有利于貫徹實(shí)施宏觀調(diào)控且對國民經(jīng)濟(jì)影響較大的稅種劃為中央稅，對宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系不大、對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方公共產(chǎn)品提供等影響較大的稅種劃分為地方稅，對稅收收入雖然比較豐富，但穩(wěn)定性較差，或征管難度較高的稅種劃為共享稅。與此同時，要通過制定出臺稅收基本法等依法保障地方稅體系建設(shè)，保持稅種屬性劃分、稅收分成比例調(diào)整和省以下分稅制改革等政策體系的相對穩(wěn)定性。
　　三、關(guān)于中央和地方事權(quán)的劃分科學(xué)劃分中央和地方的事權(quán)范圍，是完善地方稅體系的基礎(chǔ)依據(jù)。從市場經(jīng)濟(jì)條件下建設(shè)公共財政的角度看，事權(quán)劃分不清不明，就會制約分稅制改革框架下的稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化和稅制要素調(diào)整，造成稅權(quán)資源配置不合理、財力使用重點(diǎn)不突出、支出責(zé)任排序不科學(xué)，從而動搖國家治理的財政基礎(chǔ)。因此，必須科學(xué)劃分中央和地方的事權(quán)范圍。具體來說，就是要根據(jù)十八屆三中全會的“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”要求，充分尊重市場規(guī)律，堅(jiān)定不移地推動政府職能轉(zhuǎn)變。
　　*9，要科學(xué)界定并積極轉(zhuǎn)變政府職能。政府職能的界定一旦清晰，政府和市場的關(guān)系就能理順，各級政府的事權(quán)范圍劃分就有了理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。特別是，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步深化改革和健全完善，經(jīng)濟(jì)手段越來越突出地成為政府履行職能的主要手段。其中，稅收工具最為核心，倘若政府職能界定不清楚、轉(zhuǎn)變不到位，稅收法律法規(guī)和政策的適用主體對象可能就會錯位。因此，各級政府對于自身該管什么、能管什么、要管什么、管到什么程度、管到什么時候，必須凝聚共識?？偟膩碚f，就是要按照十八屆三中全會提出的“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。”要求，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，科學(xué)界定政府事務(wù)與非政府事務(wù)。
　　具體來說，重點(diǎn)在兩個方面努力：一方面，理順各級政府和市場主體的關(guān)系。各級政府要按照建設(shè)公共服務(wù)型政府的要求，結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革和職責(zé)調(diào)整，進(jìn)一步簡政放權(quán)、深化行政審批制度改革、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，加快推動政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，鼓勵發(fā)展市場中介組織，減少政府主導(dǎo)型的直接投資和刺激投資，相應(yīng)增加市場主導(dǎo)型的民間投資和自主投資，*5限度地減少政府對微觀市場經(jīng)濟(jì)活動和短期市場經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力和市場主體的創(chuàng)造活力。同時，加大對宏觀經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)管。另一方面，明確中央和地方政府的職能定位。在新一輪的職能轉(zhuǎn)變中，要將中央政府及部委辦局的主要職能，體現(xiàn)在對經(jīng)濟(jì)、社會、文化事業(yè)等發(fā)展的方向引導(dǎo)和宏觀規(guī)劃方面，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)要素在全國范圍內(nèi)的自由流通和地方政府根據(jù)實(shí)際情況自主決策發(fā)展項(xiàng)目，有效解決中央出臺增支減收政策形成“中央請客、地方買單”和“中央象征性出資、地方實(shí)質(zhì)性配套”的地方財力缺口，確保中央和地方各級政府在履行公共職能、承擔(dān)支出責(zé)任、彌補(bǔ)市場失靈的過程中不缺位放縱市場、不越位干預(yù)市場、不錯位擾亂市場，真正實(shí)現(xiàn)市場在資源配置中起決定性作用。
　　第二，要合理劃分并適時調(diào)整政府間事權(quán)范圍。政府間事權(quán)范圍，從行政關(guān)系看，包括中央和地方、地方各級政府之間的事權(quán)范圍;從內(nèi)容性質(zhì)看，包括中央事務(wù)、地方事務(wù)、共同事務(wù)、委托事務(wù)。在事權(quán)劃分中要堅(jiān)持四個原則：一是責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一原則。這一原則集中體現(xiàn)了政府間的財權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任三者相適應(yīng)、相匹配。二是效率原則。也是成本最小化、治理*3化原則。包含兩層意思：對一些難以準(zhǔn)確劃分的事權(quán)或者新增新設(shè)的事權(quán)，在充分考慮責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的同時，要從提高效率的角度科學(xué)劃分;結(jié)合“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”扁平化管理改革，堅(jiān)持“一級政府、一級事權(quán)、一級支出責(zé)任、一級預(yù)算”原則，實(shí)行中央、省、市(縣)三級財政主體的分級管理體制。三是相對穩(wěn)定原則。也可以成為法治化原則，這就意味著，政府間的事權(quán)劃分，不能隨意變動、朝令夕改，而是要通過法律、法規(guī)和規(guī)范性文件等加以明確固化，確保財權(quán)和支出責(zé)任的確定有據(jù)可依、有章可循。四是適時調(diào)整原則。政府間的事權(quán)范圍不是一成不變的，而是需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際情況和政府職能轉(zhuǎn)變的具體幅度進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，但是這與政府間事權(quán)范圍保持相對穩(wěn)定不相矛盾。以上四個原則相互統(tǒng)一、缺一不可，在具體劃分中要統(tǒng)籌兼顧。依據(jù)以上分析，政府間的事權(quán)劃分大致如下：國防、外交、高等教育等全國性公共產(chǎn)品和義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基本養(yǎng)老保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)應(yīng)該歸屬中央政府，城市公共交通、綠化、供水、社區(qū)服務(wù)等區(qū)域性公共服務(wù)則由地方政府提供，跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)和維護(hù)、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央和地方的共同事權(quán)或者中央通過轉(zhuǎn)移支付委托給地方的事權(quán)。
　　四、關(guān)于區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范與管理區(qū)域稅收優(yōu)惠政策是把“雙刃劍”、“多棱鏡”，制定科學(xué)、使用正確、執(zhí)行規(guī)范，有利于市場活力的全面迸發(fā)和創(chuàng)新要素的快速集聚，反之，則會造成市場經(jīng)濟(jì)偏離法治軌道、歪曲道德準(zhǔn)則。
　　*9，必須認(rèn)清區(qū)域稅收優(yōu)惠政策泛濫成災(zāi)帶來的嚴(yán)重危害。當(dāng)前，區(qū)域稅收優(yōu)惠政策泛濫成災(zāi)帶來的嚴(yán)重危害后果，主要表現(xiàn)在三個方面：一是擾亂了公平競爭的稅收秩序;二是加劇了政府之間的稅收競爭;三是導(dǎo)致了國土開發(fā)的雜亂無章。
　　第二，必須找準(zhǔn)破解區(qū)域稅收優(yōu)惠政策管理困局的根本方法。首先，要改變稅收優(yōu)惠導(dǎo)向。稅收優(yōu)惠政策應(yīng)繼續(xù)以行業(yè)優(yōu)惠為主、區(qū)域優(yōu)惠為輔，對國家重點(diǎn)扶持和鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目給予稅收優(yōu)惠傾斜。同時，盡可能地減少直接優(yōu)惠措施如財政補(bǔ)貼和稅收返還等政策兌現(xiàn)，而是通過稅前費(fèi)用扣除等稅收增強(qiáng)稅收優(yōu)惠政策的調(diào)節(jié)引導(dǎo)功能。其次，要規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競爭的原則，加強(qiáng)對區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范、集中管理，增強(qiáng)稅收減免政策的系統(tǒng)性和統(tǒng)一性。對稅收優(yōu)惠政策由立法機(jī)關(guān)單獨(dú)立法，統(tǒng)一口徑規(guī)范稅收優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)、條件、受理和審批，確保稅收優(yōu)惠公開透明，改變權(quán)力尋租和人為干預(yù)特別是越權(quán)審批減免稅行為，提前設(shè)置重大自然災(zāi)害和事故發(fā)生后稅收減免緩的剛性約束條件，確保稅收優(yōu)惠政策的相對穩(wěn)定。再次，要強(qiáng)化稅收優(yōu)惠管理。彌補(bǔ)各級稅務(wù)機(jī)關(guān)普遍存在著重事前審批，輕事后檢查管理的缺陷，加強(qiáng)減免稅的日常管理、監(jiān)控和使用情況跟蹤，強(qiáng)化稅收優(yōu)惠政策落實(shí)的檢查，防止重復(fù)抵扣和騙取減免稅優(yōu)惠等行為的發(fā)生。建立健全區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的績效評估機(jī)制，加強(qiáng)減免稅運(yùn)用效果的檢驗(yàn)。