現(xiàn)代國家治理取向下的財稅改革

　　“現(xiàn)代財政制度”的建立及其所關聯(lián)的深化財稅改革任務，是匹配于我國建設現(xiàn)代國家、現(xiàn)代社會的偉大民族復興宏偉藍圖的，我們亟需將其落實到一套以“現(xiàn)代性”為取向的路線圖與時間表的狀態(tài)上

　　“以政控財、以財行政”的財政，已由十八屆三中全會《決定》表述為“國家治理的基礎和重要支柱”。顯然，“現(xiàn)代財政制度”的建立及其所關聯(lián)的深化財稅改革任務，是匹配于我國建設現(xiàn)代國家、現(xiàn)代社會的偉大民族復興宏偉藍圖的，我們亟需將其落實到一套以“現(xiàn)代性”為取向的路線圖與時間表的狀態(tài)上，相關的要點，至少應包括以下幾方面：

　　首先應強調，必須充分肯定我國于1994年推出“分稅制”配套改革的基本制度成果，并加以鞏固和提升。1994年分稅制改革的里程碑意義和歷史性貢獻是在于“三位一體”地規(guī)范政府與企業(yè)、中央與地方、公權與公民關系，從行政性分權轉為經濟性分權。分稅制內洽于市場經濟體制，是鄧小平南方談話和黨中央確立社會主義市場經濟目標模式后，現(xiàn)實地構建社會主義市場經濟、實現(xiàn)“三步走”現(xiàn)代化戰(zhàn)略的必然選擇。堅持深化分稅制改革必須堅定不移，使之在統(tǒng)一市場中橫向到邊、縱向到底地全覆蓋。

　　其次，完整、準確地理解分稅制應澄清幾個重要認識：其一，分稅制的邏輯起點，是市場經濟目標模式取向下政府的職能定位和從立法機關所獲得的收支權，所以“完善立法”是我國經濟社會轉軌中必須高度重視、正確把握的動態(tài)過程;其二，合理明確各級政府的事權劃分是深化分稅制改革中制度設計和全程優(yōu)化的始發(fā)基礎環(huán)節(jié)，要使事權的明晰合理落實到各級財政支出責任的“明細單”即支出規(guī)范化制度化的分工合作方案;其三，要看到客觀存在的、我國尤為突出的財政收入的“地區(qū)間橫向不均衡”，所以在穩(wěn)定現(xiàn)階段宏觀稅負大致水平的同時，要在稅制改革中積極構建和完善我國地方稅體系和復合稅制，形成各級政府組織收入的規(guī)范化支撐框架;其四，因收入與支出二者在政府間劃分遵循不同原則，各地稅收豐度和供給品成本又必然不同，客觀上需要以基于“中央地方縱向不均衡”的自上而下的轉移支付制度，調節(jié)“地區(qū)間橫向不均衡”;其五，“中央地方財力占比”是在正確處理經濟性分權制度安排各環(huán)節(jié)后自然生成的。中央、地方“兩個積極性”的充分的合理的發(fā)揮，需要以理順體制通盤安排為關鍵。

　　第三，需要明確：我國省以下分稅制遲遲不能真正貫徹這一問題的“病理分析”并不復雜，“地方”的概念在中國至少有省、地級市、縣(含縣級市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個層級，加上中央，整個政府財力分配體系中至少共有五個層級，如何依二十個左右的稅種實行五級“分稅”，在技術上是無解的。出路在于逐步推進“鄉(xiāng)財縣管”和“省直管縣”兩個層面的“扁平化”改革，把財政的實體層次減少到三級，使省以下的分稅制由無解變有解。第四，按照中央、省、市縣三層級框架深化“分稅制”改革、重構和優(yōu)化中央-地方財稅關系的基本原則與要領，是必須以合理界定各級政府職能即“事權與支出責任相適應”為始發(fā)環(huán)節(jié)，構建“一級政權，有一級合理事權，呼應一級合理財權，配置一級合理稅基，進而形成一級規(guī)范、完整、透明的現(xiàn)代意義的預算，并配之以一級產權和一級舉債權”的三級分稅分級、上下貫通的財政體制，加上中央、省兩級自上而下的以“因素法”為主的轉移支付和必要的“生態(tài)補償”式的地區(qū)間橫向轉移支付。

　　第五，為向以上體制框架推近，可以做、并應盡快做的事項包括：由粗到細設計中央、省、市縣三級政府事權(支出責任)明細單，列明各自專享事權，以及共擔事權的共擔方案，并在今后漸進地優(yōu)化與細致化;盡快推進已建設多年的“金財”、“金稅”、“金關”、“金審”、“金農”、“金盾”等十余個政府信息系統(tǒng)建設工程的聯(lián)網和升級，切實形成服務于公共資源合理配置、各部門協(xié)作調控的信息共享平臺和科學決策支撐平臺;積極形成各級政府資產負債表和公共部門財務報表體系，配合今后的公共債務風險防控體系建設和公共財政建設。

　　第六，在優(yōu)化和改進地方稅體系過程中，設計和推進稅制改革的分步漸進配套方案，這包括：為處理“營改增”進度較快而地方未來主體稅種打造較慢之間的矛盾所需安排的過渡方案--不排除在流轉稅領域區(qū)別對待地開掘消費稅的潛力空間，將優(yōu)化生產、消費結構的意圖與增加地方政府稅源相結合;資源稅改革應抓住寶貴時間窗口，把“從價”機制擴大到煤炭并拉動新一輪解決我國基礎能源產品理順比價關系與價格形成機制的稅價財聯(lián)動配套改革;房產稅應積極穩(wěn)妥擴大試點范圍;環(huán)境稅的改革應推出實際動作;個人所得稅應創(chuàng)造條件實行分類與綜合相結合加上按家庭瞻養(yǎng)因素調整扣除的改革方案，等等。

　　第七，地方債的陽光化制度建設(包括規(guī)范的地方公債和市政債)應當在今后若干年間邁出較大步伐，以陽光融資置換、替代地方隱性負債。同時應大力推進公私合作伙伴關系(PPP)概念下的機制創(chuàng)新，拉動民間資本、國內外社會財力進入基礎設施、公共工程和公共服務領域。

　　第八，以信息系統(tǒng)和預測能力為支持，積極編制和發(fā)展完善中期滾動預算，即積極建立3-5年、引入權責發(fā)生制的跨年度預算(可先從中央級和若干地區(qū)的3年滾動預算編制入手)，提升預算運行績效水平。在提高透明度的前提下，加強全口徑政府財力的統(tǒng)籌調節(jié)，消抑以往諸多“法定剛性”項目的“板塊化”效應，以及過多過濫的補助項目、稅收優(yōu)惠措施的副作用，加強財政支出全流程的績效約束，結合配套改革和加強管理，追求預算資金綜合績效水平的提升。

　　以上各項所合成的財稅改革，在三中全會后優(yōu)化、重構中央-地方政府間關系和財稅體制機制的同時，其追求的效應是直接服務于中國的經濟轉軌、社會轉型和現(xiàn)代化“中國夢”愿景的，也是密切配合、服務全面開放條件下統(tǒng)一、公平競爭的市場的完善，以及政府與企業(yè)和納稅人關系的正確處理問題，可使我國經濟增長質量隨活力釋放、結構優(yōu)化、創(chuàng)新提檔而上升，促進民生改善、收入分配優(yōu)化與社會和諧。