發(fā)票作為強(qiáng)化稅收控管,維護(hù)稅收秩序的重要手段,對其管理工作無論在國內(nèi)還是在國外,都是十分重要的.建國以來,我國的發(fā)票管理工作一直都由稅務(wù)部門負(fù)責(zé),換句話說,稅務(wù)機(jī)關(guān)是管理發(fā)票的法定機(jī)關(guān),箕目的即在正規(guī)使稅務(wù)機(jī)關(guān)能夠牢牢把握以票臂稅的主動權(quán).然而,由于諸多原因.對至今Et以票管稅還遠(yuǎn)未落到實處。
從淺層次看.難點和矛盾集中表現(xiàn)在兩個方面,一是發(fā)票管理工作不到位,各類違章違法行為層出不窮:
偽造發(fā)票;
盜竊、冒囊、套購發(fā)票;
在商品交易中開具數(shù)額內(nèi)容與實際情況不符的虛假發(fā)票;
無商品交易為他人代開發(fā)票;
非法使用、收受、轉(zhuǎn)讓發(fā)票。
這些問題.特別是增值稅專用發(fā)票違法問題的存在,直接導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)依據(jù)發(fā)票控稅、計稅、征稅、查稅失去基礎(chǔ)和前提,同時也為不法分子隱晴應(yīng)稅收入,亂攤成本費(fèi)用、偷逃國家稅收,騙取出口退稅打開了方便之門。二是發(fā)票管理與稅收管理之間缺乏強(qiáng)有力的相互監(jiān)控制約機(jī)制。按帳征稅,查帳查稅,這是稅務(wù)機(jī)關(guān)沿用多年的傳統(tǒng)方法,相比較而言,查票征稅則顯得工作量大,手續(xù)繁瑣。然而征管工作的實際情況是納稅人多頭開戶、隱瞞收入設(shè)置兩套帳蒙騙稅收機(jī)關(guān)的現(xiàn)象屢有發(fā)生,票與帳的制約關(guān)系在這里已體現(xiàn)得不太緊密,帳簿的真實性也難以保證 管票不管稅,查票不查帳,查稅不查票,票稅管理難以有機(jī)結(jié)合,已成為以票管稅的又一個誤區(qū)。
至于深層次原因,筆者認(rèn)為主要有以下幾點:
民眾的發(fā)票意識淡漠,社會監(jiān)督機(jī)制不健全。由于對發(fā)票知識的宣傳不夠,許多人還不懂得發(fā)票對經(jīng)濟(jì)管理和稅收管理的重要性,缺乏基本的防偽識假知識.也不知道索要發(fā)票作為保護(hù)自己合法權(quán)益和擁有財產(chǎn)所有權(quán)的憑據(jù)的重要性,對種種發(fā)票違章行為視而不見,見而不怪.
部分納稅人的“散帳散制”形成了票稅管理的漏洞。目前,大部分個體戶和個人承包企業(yè)不建立帳冊,甚至連基本的收支憑證粘貼制度,進(jìn)銷貨登記制度都沒有。稅收實行定額征收,他們進(jìn)貨可不索要發(fā)票。但銷貨卻單獨(dú)購領(lǐng)使用發(fā)票。眾多商業(yè)企業(yè)實行的是“以存軋銷”核算方{擊,其開具發(fā)票的記帳聯(lián)不作為收入的原始憑證,在這類企業(yè)中借開、代開、虛開發(fā)票輕而易舉。這兩種情況的存在,使發(fā)票監(jiān)控稅收的鏈條作用被大大沖淡,形成管理的盲區(qū)。
懲戒發(fā)票違法行為的法律偏松,不足以形成震懾力。首先是立j去層次偏低。發(fā)票滲透到了社會經(jīng)濟(jì)的各個領(lǐng)域,但對其管理僅有一個《發(fā)票管理辦法》,對發(fā)票犯罪適用刑法問題僅有高院的一個司法解釋。1995年第十五次人大常委會審議的《關(guān)于懲治偽造、虛開、代開增值稅專用發(fā)票犯罪的決定》雖有突破,但也僅限于專用發(fā)票,查處大量的普通發(fā)票違法案件仍無有力的法律作為后盾。其次,處罰力度不夠。按照龜發(fā)票管理辦祛》的規(guī)定,對發(fā)票違章行為,*6僅處以五萬元的罰款, 因發(fā)票違章導(dǎo)致其他納稅人未繳、少繳稅款或騸稅的僅處一倍以下的罰款。這與不法分子利用發(fā)票可能謀取的非法收益比,顯得太輕。加之,有些基層稅務(wù)機(jī)關(guān)在具體執(zhí)法對受各種因素影響。以樸代罰,以罰代刑。打擊不力,這樣便誘使許多利欲熏J 的不法之徒不斷鋌而走險
管理辦法不統(tǒng)一,組織機(jī)構(gòu)不健全,票種結(jié)構(gòu)不合理,極易弓f起管理混亂。機(jī)構(gòu)分設(shè)后,發(fā)票管理按流轉(zhuǎn)稅的征管權(quán)劃分,增值稅發(fā)票由國稅管,營業(yè)稅發(fā)票由地稅管,兩套機(jī)構(gòu)制定的具體管理辦法和處罰尺度不一致,帶來了不少矛盾和問題,有些票種在管理上還有交叉,如交通運(yùn)輸發(fā)票,開具單位交3% 營業(yè)稅, 接收單位系增值稅一般納稅人的卻可抵扣7%的增值稅, 而運(yùn)輸發(fā)票采用普通發(fā)票的管理辦法。給不法分子虛開、代開帶來了可乘2.0%,。同時 各地在管理發(fā)票的組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置上做法不一。有的局設(shè)置了發(fā)票管理所(處、科)。但大部分稅務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)票管理工作仍掛靠在征臂部門。致使發(fā)票臂理的重點和精力難以集中。此外。發(fā)票各類繁多、品種結(jié)構(gòu)不臺理,也給管理增加了難度。目前。國稅、地稅管理的普通發(fā)票均有十幾種乃至幾十種。牽扯了不少精力。而增值稅專用發(fā)票卻品種稀少,面額過大。通用性太強(qiáng),不法分子虛開,相互轉(zhuǎn)借,代開十分容易
管理制度不完善,管理手段落后 具體操作不嚴(yán)密,跟不上不斷變化的新情況,特別是如何在發(fā)票臂理與稅收管理之間建立簡明有效的相互制約關(guān)系,還沒有形成規(guī)范,在管理手段上,目前大部分地區(qū)仍管理為主,運(yùn)用微機(jī)管理監(jiān)控和交叉稽核的面比較窄。手續(xù)繁雜,效率低下.同時,在常操作上,干部業(yè)務(wù)水平不高,責(zé)任心不強(qiáng)也導(dǎo)致了許多問題,從而造成管稅輕管票,查帳不查票,人為導(dǎo)致票、稅管理脫節(jié),削弱了以票管稅的功能。
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