注冊會計師法規(guī)庫：“積極財政政策”解析

　　繼1998年我國實行積極財政政策以來，1999年我們?nèi)匀粓猿謱嵤┓e極財政政策。這表明當前我國的宏觀調(diào)控政策已由注重依靠貨幣政策為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽控斦吲c貨幣政策相互配合且以財政政策為主。在新中國的歷史上，如此強力的財政政策和貨幣政策組合作用經(jīng)濟生活，是極其罕見的。本文擬就當前正在實施的積極財政政策的內(nèi)涵從不同側(cè)面作幾點剖析。
 

　　一、當前積極財政政策是在特殊的經(jīng)濟背景下，貨幣政策連續(xù)出手收效甚微，財政政策審時度勢，登上前臺的。

　　稍作回顧，還是在1993年，當時經(jīng)濟過熱，通貨膨脹率高居不下，中國政府堅持適度從緊的財政貨幣政策，并對財稅、金融、外匯和外貿(mào)體制按照市場取向進行了較大改革。1997年我國經(jīng)濟成功地實現(xiàn)了“軟著陸”， 形成了“高增長、 低通脹”的良好局面，　經(jīng)濟增長速度從1992年的14.2％的高峰平穩(wěn)降到1996年的9.6％。“軟著陸”之后， 由于部門間的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)、生產(chǎn)與需求間的關(guān)聯(lián)效應(yīng)，決定了經(jīng)濟回落和物價下跌會有一定的慣性，1997年GDP增幅跌至8.8％，且下降似有迅速逼近當今我國經(jīng)濟增長適度區(qū)間（8％—10％）的下限之勢。對此，經(jīng)濟理論界和決策者都有所預料。事實上，早在“軟著陸”之前，1996年5月1日的*9次銀行降息，就表明貨幣政策開始松動微調(diào)。時間進入1998年，國際國內(nèi)形勢發(fā)生了重大變化：陰霾不散的亞洲金融危機，百年不遇的洪魔肆虐，以及國有企業(yè)戰(zhàn)略改組帶來的下崗分流人員和失業(yè)的壓力，使中國經(jīng)濟感到陣陣涼意：8 ％的增長目標對我們這樣一個12億人口的發(fā)展中國家來說絕不是一個簡單的機械數(shù)字，是中國人從未遇到過的通貨緊縮、市場趨冷的訊號。于是，“擴大內(nèi)需”登場。

　　與1993年有所不同的是，在經(jīng)濟增長乏力、通貨緊縮初露端倪的時候，我們并沒有馬上使用財政手段進行反周期調(diào)節(jié)，而是繼續(xù)較多地依賴貨幣政策。究其原因，主要是“放權(quán)讓利”導向的改革開放以來，國家財力增長速度遠遠趕不上國民經(jīng)濟發(fā)展速度，財政收入占GDP 的比重從1979年的28.7％下降到1997年的11.6％，財政調(diào)節(jié)經(jīng)濟范圍隨著財政收入規(guī)模的相對縮小而收縮，特別是在進行總量調(diào)控時明顯退居次要地位。但是連續(xù)多次的利率下調(diào)（自1996年5月以來已經(jīng)7次降低人民幣名義利率，共降低企業(yè)利息負擔2400億元以上），人民幣的名義利率已經(jīng)低于美元利率，幾乎接近“流動性陷阱”的邊緣，而國內(nèi)物價水平仍為負增長，國內(nèi)需求、企業(yè)困難仍未見好轉(zhuǎn)。分析其中原因，主要是經(jīng)過20年的持續(xù)發(fā)展，我國經(jīng)濟中的供需結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。在過去傳統(tǒng)的供給型經(jīng)濟制約下，一旦政府決定放松銀根，啟動經(jīng)濟，企業(yè)就有貸款的積極性，銀行也有放款的積極性，經(jīng)濟馬上就可以熱起來。現(xiàn)在市場供需與過去大大不同，過去是賣方市場，短缺經(jīng)濟，企業(yè)較易找到較好的投資項目，而現(xiàn)在大多數(shù)產(chǎn)品已是買方市場，出現(xiàn)生產(chǎn)過剩，企業(yè)的投資意愿和貸款意愿不高。同時，隨著銀行體制改革的深化，特別是國有銀行商業(yè)化進度加快，在企業(yè)生產(chǎn)不景氣、市場制約嚴重的情況下，銀行貸款謹慎，出現(xiàn)了所謂的“惜貸”現(xiàn)象。單純運用貨幣政策手段此時已受到市場需求的嚴重限制。如果說1996年5月1日首次降息標志貨幣政策開始轉(zhuǎn)向逐步放松的話，財政政策卻一直奉行的是適度從緊的政策。盡管1998年年初在提高紡織品出口退稅率、恢復外商投資企業(yè)進口設(shè)備的稅收優(yōu)惠等方面已經(jīng)作了安排，但是年初的財政政策及收支安排中，還沒有突出增加基礎(chǔ)設(shè)施投資、擴大內(nèi)需的針對性措施。財政政策的轉(zhuǎn)變是從1998年5月宣布增發(fā)1000億國債開始的。同年6月，中央審時度勢，調(diào)整了年初的預算方案，將年度財政赤字從460億調(diào)增至960億元（1999年預算赤字再次增至1503億元），從此以增發(fā)國債和強化稅收為主要手段，以擴大基礎(chǔ)設(shè)施投資為重點和以擴大內(nèi)需為核心的積極財政政策走上宏觀調(diào)控的前臺。
 

　　二、當前積極財政政策是一邊強化稅收征管，一邊增加財政支出，視似相悖。

　　從理論上講，通過財政刺激內(nèi)需主要有兩個手段：一是增支，二是減稅。當前我國擴大內(nèi)需重點選擇是通過增發(fā)國債擴大財政支出而不減稅，反而強化稅收征管增加稅收。從稅制改革的1994年以來，全國工商稅收每年都以增收1000億元的速度大幅遞增：1994年為4553億元，增收956億元，增長26.6％；1995年為5383億元，增收830億元，增長18.2％；1996年為6434億元，增收1051億元，增長19.5％；1997年為548 億元，增收1114億元，增長17.2％。即使在1998年，仍在前幾年高速增長的基礎(chǔ)上更加上面臨國內(nèi)外嚴峻的經(jīng)濟形勢的情況下，全國工商稅收再次增收1003.36億元，達8551.7億元。那么， 為什么我們不能選擇減稅來刺激內(nèi)需呢？對此可作如下分析：*9，當前我們的市場體制和機制還不健全，企業(yè)投資和經(jīng)營行為不規(guī)范，特別是長期以來，通過各種越權(quán)減免稅方式來促進地方經(jīng)濟發(fā)展，助長了偷騙稅現(xiàn)象的發(fā)生，大大削弱了稅收杠桿的作用。稅收環(huán)境的好壞是一個國家采取減稅措施刺激經(jīng)濟的必要前提。在這種情況下實施減稅政策，不僅難以達到預期的效果，而且還可能擾亂稅收秩序，不利于市場經(jīng)濟的發(fā)展。第二，我國稅收占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重本來就很低，減稅操作空間有限。我國當前稅收占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重僅為11％左右，與世界同等發(fā)展水平國家相比平均要低6—8個百分點（發(fā)展中國家這個比重一般都在30％左右，成熟市場經(jīng)濟國家更高）。另有資料表明，我國稅收收入占政府收入的比重僅為1／3，而一般市場經(jīng)濟國家這個比例都在80％以上。稅收是市場經(jīng)濟國家不可或缺的經(jīng)濟調(diào)控杠桿。在我國當前市場經(jīng)濟發(fā)育的初級階段，稅收環(huán)境、稅制結(jié)構(gòu)及整體稅負都離成熟市場經(jīng)濟所要求的相差甚遠。如果現(xiàn)在采取大面積降稅的辦法，勢必進一步擴大赤字規(guī)模和中央政府的債務(wù)負擔，中央政府本已很弱化的宏觀調(diào)控職能更難以發(fā)揮。況且，在目前我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還不合理的情況下，如果通過減稅來刺激企業(yè)擴大投資，也容易導致盲目投資和重復建設(shè)，使不合理的結(jié)構(gòu)更加扭曲。第三，隨著金融改革的逐步深化，銀行風險約束機制日益強化，貸款更加謹慎，這也降低了減稅的擴張效應(yīng)。第四，當前，我國政府與企業(yè)的關(guān)系尚未完全理順，企業(yè)自我約束機制還不健全，企業(yè)投資決策與經(jīng)營行為還帶有一定程度的非規(guī)范性和非市場化特征，這顯然也降低了企業(yè)對減稅信號的反應(yīng)程度。第五，現(xiàn)階段我國以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)制約限減稅政策的調(diào)控力度。根據(jù)減稅效應(yīng)理論，削減直接稅的擴張效果要優(yōu)于間接稅。我國當前稅制結(jié)構(gòu)仍以間接稅為主體，大幅度提高直接稅比重還需要一個過程。1997年我國企業(yè)所得稅占全部稅收收入的比重為13％，個人所得稅比重僅為3.2％，而增值稅、 消費稅和營業(yè)稅等三項間接稅占稅收收入的比重高達65.4％。如果采取削減間接稅方式，一方面減稅效應(yīng)較弱，放棄大量收入而獲取較弱的刺激效果顯然得不償失；另一方面，削減間接稅具有拉動物價下降的機能，在我國目前的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢下，物價的長期負增長也是不利于經(jīng)濟增長的。