財(cái)政部和中國(guó)人民銀行(下稱“央行”)持續(xù)了十多年的國(guó)庫(kù)監(jiān)管權(quán)歸屬之爭(zhēng)，即國(guó)庫(kù)“經(jīng)理”與“代理”之爭(zhēng)，本隨著新預(yù)算法出臺(tái)告一段落，但近期又驟然升溫，財(cái)政部和央行旗下媒體參與論戰(zhàn)。
　　引爆這場(chǎng)爭(zhēng)論的導(dǎo)火索，是6月下旬公布的《預(yù)算法實(shí)施條例(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》(下稱《意見(jiàn)稿》)，它細(xì)化了雙方在國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)管理的具體職責(zé)分工。
　　7月底，央行旗下《金融時(shí)報(bào)》發(fā)表西藏自治區(qū)社會(huì)科學(xué)院戰(zhàn)略研究所所長(zhǎng)王代遠(yuǎn)的文章稱，《意見(jiàn)稿》違反了《預(yù)算法》對(duì)央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的規(guī)定，指出了一條國(guó)庫(kù)工作對(duì)財(cái)政負(fù)責(zé)的歧路。
　　不久后，財(cái)政部旗下《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》發(fā)表廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政系教授陳工的文章稱，“經(jīng)理”一詞可以有太多理解和認(rèn)識(shí)，央行“經(jīng)理”國(guó)庫(kù)應(yīng)該就是充當(dāng)財(cái)政資金的代理人角色。
　　上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院教授劉小川告訴《*9財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者，兩個(gè)部門對(duì)“經(jīng)理”一詞理解不同。“經(jīng)理”與此前的“代理”區(qū)別在于是否賦予國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理權(quán)和資金運(yùn)作權(quán)。“作為國(guó)庫(kù)主管部門的財(cái)政部應(yīng)該擁有國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理權(quán)，但也應(yīng)該賦予央行部分資金的運(yùn)作權(quán)”。
　　爭(zhēng)議再起
　　經(jīng)過(guò)十幾年?duì)幷?，去?月獲通過(guò)的新預(yù)算法延續(xù)了此前央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的規(guī)定，但是也保留了“國(guó)庫(kù)的支配權(quán)屬于各級(jí)財(cái)政部門”。
　　財(cái)政部門的國(guó)庫(kù)庫(kù)款支配權(quán)的行使，與所謂的國(guó)庫(kù)經(jīng)理制有著內(nèi)在的沖突。這也為此次財(cái)政部和央行“經(jīng)理”國(guó)庫(kù)之爭(zhēng)埋下伏筆。
　　6月24日，國(guó)務(wù)院法制辦公布了《意見(jiàn)稿》，其中第七十三條至八十三條著重談國(guó)庫(kù)管理職責(zé)，尤其是財(cái)政部和央行具體分工方面。根據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦公布的《意見(jiàn)稿》說(shuō)明，《意見(jiàn)稿》由財(cái)政部起草。劉小川告訴《*9財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者，《意見(jiàn)稿》在國(guó)庫(kù)分工方面比較充分地體現(xiàn)了財(cái)政部的訴求。
　　但上述《意見(jiàn)稿》有關(guān)國(guó)庫(kù)方面的細(xì)則引起爭(zhēng)議。
　　7月27日，王代遠(yuǎn)在《金融時(shí)報(bào)》撰文稱，《意見(jiàn)稿》否定了《預(yù)算法》第59條關(guān)于“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國(guó)庫(kù)的管理和監(jiān)督”的規(guī)定，作出“國(guó)庫(kù)接受財(cái)政部門監(jiān)督指導(dǎo)，對(duì)財(cái)政負(fù)責(zé)”的“立法創(chuàng)新”，倒退至國(guó)庫(kù)的一切組織管理事務(wù)均由財(cái)政部門一家說(shuō)了算、財(cái)政部門集“會(huì)計(jì)”與“出納”于一身的程度。
　　其次，王代遠(yuǎn)稱，《意見(jiàn)稿》將國(guó)庫(kù)劃分為經(jīng)理和辦理機(jī)構(gòu)，并統(tǒng)稱其為“經(jīng)辦機(jī)構(gòu)”，導(dǎo)致國(guó)家金庫(kù)統(tǒng)一性與完整性遭到破壞。
　　王代遠(yuǎn)在文中表示，經(jīng)理體制下，央行以國(guó)庫(kù)單一賬戶為基礎(chǔ)，承擔(dān)“政府全部預(yù)算收入和支出”等完整業(yè)務(wù)；代理體制下，央行只負(fù)責(zé)辦理財(cái)政部門“在央行開(kāi)設(shè)的其中之一財(cái)政存款賬戶”的部門收支業(yè)務(wù)或收支業(yè)務(wù)的部分環(huán)節(jié)，央行成為國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)“代理銀行”，與作為企業(yè)身份的商業(yè)銀行同階而立，這不僅與央行作為國(guó)務(wù)院組成部門的定位不符，而且人為將單一、清晰的國(guó)庫(kù)變?yōu)檠胄小⑸虡I(yè)銀行等眾多存款賬戶為承載的模糊國(guó)庫(kù)，嚴(yán)重破壞了國(guó)庫(kù)的單一性、完整性，不符合預(yù)算管理發(fā)展要求。
　　王代遠(yuǎn)表示，《意見(jiàn)稿》相關(guān)法規(guī)違反了《預(yù)算法》對(duì)央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的規(guī)定，背離了《預(yù)算法》中國(guó)庫(kù)工作接受各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)、向各級(jí)政府負(fù)責(zé)的立法精神，從根本上違反了上位法規(guī)定以及經(jīng)三十年實(shí)踐所反復(fù)證明的行之有效的國(guó)庫(kù)管理監(jiān)督制約機(jī)制。
　　8月1日，陳工在《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》撰文表示，關(guān)于財(cái)政部和央行國(guó)庫(kù)管理職責(zé)上，新預(yù)算法已經(jīng)沿用了“經(jīng)理”一詞，但由于中文詞意太豐富，其可以有太多的理解和認(rèn)識(shí)。
　　陳工以世界各國(guó)國(guó)庫(kù)管理制度為例分析，大多數(shù)國(guó)家的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)都是委托央行來(lái)代理，并沒(méi)有一個(gè)國(guó)家是經(jīng)理的。新預(yù)算法也明確規(guī)定：國(guó)庫(kù)款的支配權(quán)屬于本級(jí)政府財(cái)政部門。
　　“因此，經(jīng)理是財(cái)政部國(guó)庫(kù)司的職責(zé)與權(quán)限，只有財(cái)政部門才能動(dòng)用庫(kù)款。央行職責(zé)主要是按財(cái)政的指令來(lái)執(zhí)行，并相應(yīng)進(jìn)行收支核算，同時(shí)也需進(jìn)行監(jiān)管，但其監(jiān)管的應(yīng)是商業(yè)銀行在代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)活動(dòng)中是否違法、違規(guī)，是否挪用、截留和擠占財(cái)政資金等。”陳工在文中表示。
　　理解不一
　　國(guó)庫(kù)不單指央行本外幣和黃金儲(chǔ)備庫(kù)的國(guó)家金庫(kù)，更重要的是指具有存儲(chǔ)保管財(cái)政資金、參與政府預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政管理、組織政府債務(wù)等一系列職能的財(cái)政存款庫(kù)。近些年，我國(guó)國(guó)庫(kù)庫(kù)底資金常年保持3萬(wàn)億元左右的規(guī)模。
　　去年9月，央行國(guó)庫(kù)局局長(zhǎng)劉貴生撰文稱，質(zhì)疑央行“經(jīng)理”國(guó)庫(kù)主要來(lái)自三個(gè)方面，一是認(rèn)為不符合“國(guó)際慣例”。從國(guó)際上看，“無(wú)論一個(gè)國(guó)家實(shí)行何種財(cái)政體制，均明確規(guī)定由央行代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)”。二是認(rèn)為不符合自2001年實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革后的實(shí)踐要求。“從目前我國(guó)國(guó)庫(kù)管理的模式看，財(cái)政部與央行的關(guān)系是委托代理關(guān)系”。三是認(rèn)為不符合歷史源起。新中國(guó)成立以后，1950年~1985年35年間一直實(shí)行的是央行代理國(guó)庫(kù)制度。
　　面對(duì)這些質(zhì)疑，最終新預(yù)算法作出了繼續(xù)實(shí)行央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)體制的決策。但各方對(duì)“經(jīng)理”的定義理解不同。
　　劉貴生在今年5月做客一檔網(wǎng)絡(luò)節(jié)目時(shí)解釋，通俗地說(shuō)，央行經(jīng)理(國(guó)庫(kù))，什么叫經(jīng)理？經(jīng)理就等于辦理加拒絕辦理。辦理就是在國(guó)家法律和有關(guān)政策規(guī)定范圍內(nèi)，按照財(cái)政部門的要求辦理所有政府資金的入庫(kù)、出庫(kù)，專業(yè)術(shù)語(yǔ)就是收納、劃分、留解、退付和支撥。拒絕辦理就是對(duì)違反國(guó)家法律規(guī)定和政策要求的有關(guān)收支業(yè)務(wù)要拒絕辦理。
　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇認(rèn)為，作為國(guó)庫(kù)的央行的內(nèi)部運(yùn)作，肯定是自己做主的，但與財(cái)政部門之間的關(guān)系，就不宜稱“經(jīng)理”，而只能是“代理”。國(guó)庫(kù)“經(jīng)理”是在特定條件下提出的，并不符合當(dāng)前實(shí)際，也與國(guó)際潮流不符合。陳工認(rèn)為，央行的“經(jīng)理”并不能理解成經(jīng)營(yíng)管理。
　　劉小川告訴本報(bào)記者，在新預(yù)算法修訂時(shí)，曾用“央行代理國(guó)庫(kù)”的表述，但是有人認(rèn)為這與以前的“經(jīng)理”一詞相比是倒退，最終沿用了“央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)”的表述。“但國(guó)庫(kù)主管部門是財(cái)政部，因此國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理權(quán)歸財(cái)政部。”
　　支持財(cái)政部履行國(guó)庫(kù)監(jiān)督權(quán)的陳工表示，在我國(guó)，對(duì)財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督與約束的機(jī)構(gòu)是人大或?qū)徲?jì)部門，央行實(shí)施監(jiān)管并沒(méi)有法律依據(jù)，同時(shí)，央行也沒(méi)有足夠的信息與能力來(lái)實(shí)施監(jiān)管。
　　“央行在國(guó)庫(kù)活動(dòng)中的職責(zé)就是負(fù)責(zé)政府賬戶的管理，并辦理實(shí)際的收支和國(guó)債管理，充當(dāng)財(cái)政資金的代理人角色，這就是定位于經(jīng)理國(guó)庫(kù)。”陳工稱。
　　但支持央行履行國(guó)庫(kù)監(jiān)督權(quán)的西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授張明近日接受采訪時(shí)認(rèn)為，國(guó)庫(kù)監(jiān)督的要義、法律精髓和制度核心還在于部門職責(zé)分工合作與權(quán)力制衡，國(guó)庫(kù)通過(guò)政府收支具體執(zhí)行，與財(cái)政構(gòu)成相互監(jiān)督制約關(guān)系。
　　“財(cái)政負(fù)責(zé)國(guó)家資金分配安排，國(guó)庫(kù)負(fù)責(zé)存儲(chǔ)保管和收支執(zhí)行。財(cái)政分配的合法、合規(guī)性，由國(guó)庫(kù)從存儲(chǔ)收付執(zhí)行環(huán)節(jié)予以監(jiān)督；國(guó)庫(kù)不具有分配的職能，不能擅自支配資金，對(duì)此，財(cái)政予以制約。”張明稱。
　　楊志勇認(rèn)為，只要管理信息公開(kāi)透明，只要有合適的外部監(jiān)督，一個(gè)部門管理的效率不見(jiàn)得就低于兩個(gè)部門或多個(gè)部門。這同樣適用于國(guó)庫(kù)管理制度的選擇。
　　事實(shí)上，央行目前也部分履行了國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理權(quán)。
　　央行濟(jì)南分行黨委書(shū)記、行長(zhǎng)金鵬輝近日撰文表示，山東國(guó)庫(kù)認(rèn)真履行事中監(jiān)督職能，每年通過(guò)柜面監(jiān)督堵住和糾正上億元串預(yù)算級(jí)次、串預(yù)算科目、截留上級(jí)收入和違規(guī)撥款、退庫(kù)等不合規(guī)業(yè)務(wù)，有力維護(hù)了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。
　　但由于國(guó)庫(kù)集中支付采用“先支付，后清算”等原因，央行國(guó)庫(kù)事中監(jiān)管職能難以到位。央行副行長(zhǎng)潘功勝7月27日在《金融時(shí)報(bào)》所撰《央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)三十年回顧與思考》一文中提出，下一步央行將強(qiáng)化國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理，加大對(duì)財(cái)政資金收支的事中監(jiān)督力度，不斷提升國(guó)庫(kù)監(jiān)督效能。
　　陳工在文章中稱，央行沒(méi)有權(quán)力把庫(kù)款當(dāng)做自己的資產(chǎn)，也不應(yīng)當(dāng)利用反腐敗、緊縮信貸等名義干涉財(cái)政資金的用途，財(cái)政收支具體的執(zhí)行由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，具體的經(jīng)辦管理還是財(cái)政部門，包括資金的安排也是由財(cái)政安排，不是由央行來(lái)安排的，央行只不過(guò)是受托代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)而已。而且，預(yù)算收支都是通過(guò)人大審批的，具有法律的效力，其是否違法、是否有績(jī)效不是央行能解決的。
　　劉小川告訴本報(bào)記者，財(cái)政部應(yīng)該允許央行有部分國(guó)庫(kù)資金運(yùn)作權(quán)力，這一方面是為了提高資金效率，也是為了調(diào)動(dòng)央行的積極性，因?yàn)榈胤窖胄袡C(jī)構(gòu)是事業(yè)單位，會(huì)有經(jīng)濟(jì)考慮。
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