2016年4月26日，財政部第81號令《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則》(下稱“《規(guī)則》”)正式發(fā)布，自2016年9月1日起施行。《規(guī)則》的出臺將取代已執(zhí)行14年之久的《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》(下稱“《財務(wù)管理規(guī)定》”)。對基本建設(shè)財務(wù)管理工作來說，這是一次重大的制度修訂和完善。相較于《財務(wù)管理規(guī)定》，《規(guī)則》在表現(xiàn)形式、管理要求、具體內(nèi)容上都做了大幅調(diào)整和改進(jìn)。《規(guī)則》在形式上更簡潔明了，在管理要求上更明確、直觀，在覆蓋內(nèi)容上更全面，制定的措施更具體。它對今后進(jìn)一步規(guī)范和指導(dǎo)基本建設(shè)財務(wù)管理的實踐工作具有重要的里程碑意義。
體現(xiàn)資金管理和財務(wù)行為管理雙重要求
《規(guī)則》在表現(xiàn)形式上做了明顯改進(jìn)。原先的《財務(wù)管理規(guī)定》不分章節(jié)共有連續(xù)的四十六條款，現(xiàn)在《規(guī)則》調(diào)整后，按流程順序為主線分為十二章節(jié)六十三條款。除總則、附則外，從建設(shè)資金籌集與使用、預(yù)算、建設(shè)成本、基建收入、工程價款結(jié)算、資產(chǎn)交付、結(jié)余資金、績效評價到最后的監(jiān)督環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣、脈絡(luò)清晰，邏輯性更強，使得執(zhí)行者在實務(wù)操作中更易于把握、理解和運用。
此外，《規(guī)則》在管理要求上體現(xiàn)了資金管理和財務(wù)行為管理雙重要求，側(cè)重點突出，目標(biāo)清晰。
在資金管理上，《規(guī)則》側(cè)重于財政資金管理，強調(diào)專款專用，按預(yù)算執(zhí)行，目標(biāo)是為了防范財務(wù)風(fēng)險，提高財政資金的使用效益。《規(guī)則》把資金的預(yù)算管理作為單獨章節(jié)來描述，充分說明了預(yù)算管理的重要性。同時，對基建資金預(yù)算管理的具體要求也反映了其作為財政專項的特點，如作為項目管理、納入部門預(yù)算、資金申請執(zhí)行“二上二下”的基本流程、預(yù)算變更需執(zhí)行嚴(yán)格的審批流程等。
尤其值得關(guān)注的是，新增的“重大設(shè)計變更”這一情形也必須按規(guī)定程序辦理預(yù)算調(diào)整，這是原《財務(wù)管理規(guī)定》中所沒有的。
在財務(wù)行為管理上，《規(guī)則》側(cè)重于過程和手續(xù)的規(guī)范性、完整性，目標(biāo)是為了確保項目建設(shè)的財務(wù)工作有序、合規(guī)、責(zé)任清晰，保障投資目標(biāo)的實現(xiàn)。如在建設(shè)成本管理章節(jié)中首次明確了七種不得計入項目建設(shè)成本的支出內(nèi)容，其中包括“不符合合同協(xié)議的支出”、“無發(fā)票或者發(fā)票項目不全、無審批手續(xù)、無責(zé)任人員簽字的支出”等。這種細(xì)節(jié)釋放出的信號就是要求基建財務(wù)工作者在實踐中必須做到既關(guān)注大額(合同)支出的合規(guī)性，又關(guān)注支出細(xì)節(jié)的嚴(yán)謹(jǐn)性和記錄痕跡的完整性。
加強結(jié)余管理理念
結(jié)余資金的處理是這次《規(guī)則》修訂力度*5、變化*5的部分，充分體現(xiàn)了財政部不斷加強結(jié)余資金管理的思路和理念。《規(guī)則》不僅調(diào)整了結(jié)余資金的認(rèn)定范圍，而且明確規(guī)定了結(jié)余資金的處理方式。
第四十七條“結(jié)余資金指項目竣工結(jié)余的建設(shè)資金，不包括工程抵扣的增值稅進(jìn)項稅額資金”，這意味著建設(shè)項目結(jié)余資金認(rèn)定與項目會計核算產(chǎn)生的賬面結(jié)余之間將存在政策性、永久性差異。
賬面結(jié)余中屬于因抵扣增值稅進(jìn)項稅產(chǎn)生的部分將不認(rèn)定為結(jié)余資金。這實際上允許建設(shè)單位因預(yù)算、核算以及稅務(wù)政策之間的差異形成的結(jié)余留歸單位使用。
第四十八條對非經(jīng)營性項目結(jié)余資金處理作了較大調(diào)整，規(guī)定“如有結(jié)余，按照項目資金來源屬于財政資金的部分，應(yīng)當(dāng)在項目竣工驗收合格后3個月內(nèi)，按照預(yù)算管理制度有關(guān)規(guī)定收回財政”，取消了原《財務(wù)管理規(guī)定》中結(jié)余的30%作為單位留成部分，上繳期限由原《財務(wù)管理規(guī)定》中的“決算批復(fù)后30日”寬限至項目驗收后3個月。
這樣的調(diào)整一方面體現(xiàn)了國家對基建財政專項資金管理的嚴(yán)格性和用途的專門性，另一方面也將促使建設(shè)單位不斷提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和專項資金的預(yù)算執(zhí)行率，從而提高財政資金使用效益和項目的投資效益。
更符合實際需要
《規(guī)則》中提到了多個原《財務(wù)管理規(guī)定》中沒有提到的、而在實務(wù)工作中又確實存在的問題或者事項，并給予了明確答復(fù)。如對前期費用的處理，《規(guī)則》第二十三條規(guī)定，“財政資金用于項目前期工作經(jīng)費部分，在項目批準(zhǔn)建設(shè)后，列入項目建設(shè)成本”。這告訴建設(shè)單位，如果項目沒有正式批復(fù)，即便申請了財政預(yù)撥經(jīng)費，發(fā)生了合理合規(guī)的前期費用，也不得計入項目的建設(shè)成本，已取得的票據(jù)必須妥善保管，待項目批復(fù)后才能辦理財務(wù)報銷手續(xù)。
又如對尾工工程的規(guī)定，《規(guī)則》第三十八條規(guī)定，“項目一般不得預(yù)留尾工工程，確需預(yù)留尾工工程的，尾工工程投資不得超過批準(zhǔn)的項目概(預(yù))算總投資的5%”。尾工工程在原制度中并未提及，這意味著在項目竣工驗收時不允許存在，如有未建、未完工的工程內(nèi)容，則不能辦理竣工決算和驗收。
但在實際工作中，受多種客觀因素影響，即便項目的主要建設(shè)內(nèi)容完成了，但仍有少部分建設(shè)內(nèi)容遲遲無法順利完工，因此拖延了整個項目的及時驗收和交付使用，給國家和單位直接或間接造成了投資浪費或者損失。
《規(guī)則》在對尾工工程作出基本表態(tài)的基礎(chǔ)上，也作出了適當(dāng)讓步，對確需預(yù)留的尾工工程限定了金額上限。這既維護了項目依法建設(shè)的嚴(yán)肅性，又體現(xiàn)了尊重客觀實際、顧全大局的精神。
體現(xiàn)公平公允交易原則
在工程價款的結(jié)算管理方面突出體現(xiàn)了公平公允交易原則?！兑?guī)則》第二十八條明確規(guī)定了竣工價款結(jié)算的最晚期限，即“一般應(yīng)當(dāng)在項目竣工驗收后2個月內(nèi)完成，大型項目一般不得超過3個月”，而原《財務(wù)管理規(guī)定》沒有相關(guān)條款。
結(jié)合實際工作反思，確實經(jīng)常存在項目驗收了工程款卻遲遲不結(jié)算的現(xiàn)象，導(dǎo)致矛盾、糾紛不斷，拖欠農(nóng)民工工資現(xiàn)象屢屢發(fā)生。新規(guī)定的出臺既規(guī)范了建設(shè)單位的付款行為，又從制度層面保障了施工單位以及農(nóng)民工的合法權(quán)益。
《規(guī)則》第二十九條規(guī)定，“項目建設(shè)單位可以與施工單位在合同中約定按照不超過工程價款結(jié)算總額的5%預(yù)留工程質(zhì)量保證金，待工程交付使用缺陷責(zé)任期滿后清算。資信好的施工單位可以用銀行保函替代工程質(zhì)量保證金。”而原《財務(wù)管理規(guī)定》則明確要求“建設(shè)單位必須按工程價款結(jié)算總額的5%預(yù)留工程質(zhì)量保證金，待工程竣工驗收一年后再清算”。
兩者之間的差別體現(xiàn)在幾個關(guān)鍵字眼上。工程質(zhì)量保證金由原先的“必須”改為“可以”，保證金清算的時間由原先的“一年”改為“使用缺陷責(zé)任期滿后”，原先沒有規(guī)定可用銀行保函形式替代，新規(guī)定則允許使用。
這樣的修改表明了新《規(guī)則》在對待建設(shè)單位與施工單位經(jīng)濟利益上所持的公允性立場，并結(jié)合實際賦予了建設(shè)單位一定的靈活性和自主權(quán)，也對資信好的施工單位予以了支持和鼓勵。
本文來源：中國會計報；作者：徐勇 黃景瑄