賈康：財(cái)稅改革應(yīng)“最小一攬子”多輪推進(jìn)

　　從資源配置的內(nèi)在規(guī)律性來(lái)說(shuō)，關(guān)于財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的表述，是十分嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，因?yàn)?ldquo;以政控財(cái)，以財(cái)行政”的財(cái)政，必然影響和帶動(dòng)整個(gè)資源配置?，F(xiàn)代市場(chǎng)體系中需要使市場(chǎng)發(fā)揮資源配置決定性作用，但市場(chǎng)的決定性作用不是決定一切，在社會(huì)生活的一些特定領(lǐng)域，政府和財(cái)政作用應(yīng)該有一定的主導(dǎo)性和服務(wù)于全局的關(guān)鍵性作用。比如在扶助弱勢(shì)群體、思想文化、人民生活等領(lǐng)域，不可簡(jiǎn)單套用市場(chǎng)決定性作用機(jī)制。各級(jí)政府作為行為主體，應(yīng)在法治化、民主化的導(dǎo)向之下，合理轉(zhuǎn)變職能，既不越位又不缺位，通過(guò)政府行為和財(cái)政分配的連接機(jī)制，支持國(guó)家治理的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)自身改革、職能優(yōu)化，一步一步走到合乎客觀需要的定位上來(lái)。

　　基于財(cái)政的意義和作用，新一輪財(cái)稅改革亟需把握輕重緩急，以“最小一攬子”式的多輪推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。全面改革不可能齊頭并進(jìn)一步到位。財(cái)稅改革配套方案公布之后，可以看出，中國(guó)30多年改革開放過(guò)程中，繼1980年以財(cái)政“分灶吃飯”開啟整個(gè)分權(quán)過(guò)程、1994年以分稅制改革與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式直接配套之后，財(cái)政在“打頭陣”上一脈相承。這次財(cái)稅改革再次先行，以牽一發(fā)動(dòng)全身的特點(diǎn)，拉開了全面改革的帷幕。

　　在三中全會(huì)之前，財(cái)稅改革已做了鋪墊，即“營(yíng)改增”改革，這必然倒逼整個(gè)財(cái)稅改革和以“最小一攬子”為特征的配套改革。“營(yíng)改增”后，從地方政府層面來(lái)說(shuō)，很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題就是必須有自己手上可用的財(cái)力來(lái)過(guò)日子，而原來(lái)*10稍微像樣的大宗收入來(lái)源——營(yíng)業(yè)稅，通過(guò)“營(yíng)改增”以后變成現(xiàn)行體制之下75%歸中央的增值稅。再往后地方政府靠什么樣的財(cái)力來(lái)源過(guò)日子，會(huì)導(dǎo)致整個(gè)財(cái)稅體制的重新洗牌。顯然這樣一種倒逼在此前已經(jīng)做了比較充分的鋪墊。“營(yíng)改增”在上海啟動(dòng)“1+6”方案后，該方案又將推向全國(guó)，并進(jìn)一步要求擴(kuò)大行業(yè)覆蓋面，在一、兩年之內(nèi)要實(shí)現(xiàn)全覆蓋。顯然，按照這樣一個(gè)倒逼過(guò)程往前看，在預(yù)算管理、稅制和與中央地方關(guān)系為表征的財(cái)稅體制改革三大領(lǐng)域之內(nèi)，必然要求形成具有操作性的一整套設(shè)計(jì)安排。

　　預(yù)算改革會(huì)強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步提升透明度、公開性和完整性，并且要編制三年期的滾動(dòng)計(jì)劃。中央級(jí)預(yù)算改革今年先動(dòng)，地方也會(huì)開始試點(diǎn)，某些地區(qū)先行先試。跨年度的這種滾動(dòng)預(yù)算，會(huì)更多考慮瞻前顧后、綜合平衡、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并帶來(lái)一系列技術(shù)上的要求。比如，一編三年，按照每年往前滾動(dòng)一年的方式，其可持續(xù)運(yùn)行必須要有像樣的預(yù)測(cè)，而這種預(yù)測(cè)在一些地方預(yù)算編制過(guò)程中，很可能需要在政府采購(gòu)概念之下運(yùn)用“購(gòu)買服務(wù)”方式取得來(lái)自社會(huì)上專業(yè)力量的預(yù)測(cè)結(jié)果。三年滾動(dòng)預(yù)算也必然要求引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，同時(shí)要求從中央到地方各級(jí)政府把自己的資產(chǎn)負(fù)債表公之于世，并接受公眾監(jiān)督。這一系列的技術(shù)處理和大量的研討與創(chuàng)新工作，整個(gè)框架清晰，也是趨近于學(xué)術(shù)界討論多年、特別強(qiáng)調(diào)的結(jié)合《預(yù)算法》修訂推進(jìn)財(cái)政法治化、民主化制度建設(shè)，完善規(guī)則體系，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、精細(xì)化管理。于是在預(yù)算管理改革方面，僅從其切入點(diǎn)開始就可以看到，聯(lián)系具體操作的一系列事情，都事關(guān)重大問(wèn)題。

　　在中央與地方關(guān)系方面，從完善立法到明確事權(quán)，一定需要形成從中央到省、市縣，再對(duì)接到預(yù)算支出科目操作環(huán)節(jié)上的一覽表、明細(xì)單，否則說(shuō)了多年的政府職能清晰化、合理化，仍然會(huì)飄浮于半空。此事必須最終落實(shí)到各級(jí)事權(quán)與支出責(zé)任清單的形式上，以貫徹三中全會(huì)“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”的任務(wù)要求。

　　當(dāng)然，還有非常敏感、社會(huì)高度關(guān)注的稅制改革。“營(yíng)改增”之后消費(fèi)稅改革勢(shì)在必行，需要把原來(lái)100%歸中央的消費(fèi)稅一部分調(diào)給地方。此外，各相關(guān)部門作了明確表態(tài)的資源稅改革，已經(jīng)箭在弦上。今年資源稅從價(jià)機(jī)制有望覆蓋到煤炭，而煤炭是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)能源，總體能源消耗里的支柱，這樣一個(gè)格局在很長(zhǎng)歷史時(shí)期之內(nèi)難以改變。資源稅改革覆蓋到煤炭，會(huì)給不少地方政府提供有大宗穩(wěn)定特征的財(cái)源，特別在中西部欠發(fā)達(dá)而恰恰是資源富集的地區(qū)，這個(gè)財(cái)力支柱意義相當(dāng)重大。同時(shí)，該機(jī)制還會(huì)有助于理順基礎(chǔ)能源價(jià)格機(jī)制，提供能源、資源比價(jià)關(guān)系和價(jià)格形成機(jī)制的配套改革契機(jī)，以價(jià)格信號(hào)促進(jìn)節(jié)能降耗，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。通過(guò)稅的形式、改變比價(jià)關(guān)系實(shí)施的經(jīng)濟(jì)利益調(diào)整，會(huì)逼迫相關(guān)方面推進(jìn)基礎(chǔ)能源價(jià)格形成機(jī)制改革，今后可持續(xù)地以經(jīng)濟(jì)杠桿、經(jīng)濟(jì)手段作用于整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，使含稅的資源能源價(jià)格貫通于上下游傳導(dǎo)過(guò)程，從而依靠經(jīng)濟(jì)利益、經(jīng)濟(jì)壓力，形成創(chuàng)新動(dòng)力，促使市場(chǎng)主體出于自己的利益考慮，“內(nèi)生地”千方百計(jì)節(jié)能降耗，千方百計(jì)開發(fā)有利于節(jié)能降耗的工藝、技術(shù)和產(chǎn)品。誰(shuí)這樣做得比較好，誰(shuí)就可能擴(kuò)大自己的市場(chǎng)份額做大做強(qiáng);適應(yīng)不了，則會(huì)被市場(chǎng)淘汰。這就是以市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)優(yōu)勝劣汰和技術(shù)升級(jí)的過(guò)程。我們也必然密切關(guān)注，從資源稅開始的配套改革方案，是不是“夠格”真正帶有攻堅(jiān)克難應(yīng)該體現(xiàn)出的機(jī)制創(chuàng)新鋒芒。

　　我們還應(yīng)注意到，服務(wù)和支撐全面改革、牽一發(fā)動(dòng)全身、決定國(guó)家前途命運(yùn)的財(cái)稅改革，已有清晰的時(shí)間表要求，時(shí)不我待。決策層要求，財(cái)稅改革重點(diǎn)和基本任務(wù)，在2016年要見眉目;要求2020年財(cái)稅改革必須取得決定性成果，與三中全會(huì)規(guī)定的全面改革取得決定性成果的要求相配套。

　　應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)，全面改革取向下，現(xiàn)階段是以經(jīng)濟(jì)改革為重點(diǎn)，但這絕不意味著“五位一體”全面改革中的其他改革不重要。經(jīng)濟(jì)改革和其他方面改革聯(lián)動(dòng)配套，早有一個(gè)在討論公共財(cái)政建設(shè)中很有啟發(fā)性的命題，那就是“美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的啟示”。

　　美國(guó)歷史上并沒(méi)有正面設(shè)計(jì)全面的體制改革，但通過(guò)“進(jìn)步時(shí)代”為代表的幾十年演變，較好地實(shí)質(zhì)性解決了改革任務(wù)。1880-1920年約40年間，美國(guó)人通過(guò)形式與表述上涉及稅制、預(yù)算、法制、公眾參與、媒體監(jiān)督和社會(huì)上多元主體互動(dòng)的一系列事項(xiàng)，實(shí)質(zhì)性地解決了民主化、法治化全套體系如何形成較穩(wěn)定框架的問(wèn)題。在這種我們可稱為帶有“改良進(jìn)步”特征的歷史進(jìn)程里，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的鋪墊和努力，終于到1913年形成至今仍在美國(guó)整個(gè)稅制體系里發(fā)揮非常重要作用的直接稅——個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)機(jī)制，并在動(dòng)態(tài)優(yōu)化中一直運(yùn)行至今。另外，1920年前后，在美國(guó)當(dāng)時(shí)占GDP一半以上的紐約，率先形成了規(guī)范意義的、帶有現(xiàn)代特征的政府預(yù)算模板，而其他區(qū)域的政府很快仿效而形成了現(xiàn)在大家認(rèn)可的公開、透明、全面、事先決定、通過(guò)立法機(jī)關(guān)審議后嚴(yán)格執(zhí)行、實(shí)施問(wèn)責(zé)制的預(yù)算形式。從這樣一些稅收、預(yù)算、公共資源配置、公共事務(wù)決策等角度切入，以各方面很難拒絕的優(yōu)化管理的進(jìn)步事項(xiàng)，匯合在一起，與法治建設(shè)、公眾對(duì)政府的質(zhì)詢與監(jiān)督等歷史性過(guò)程形成合力，促成現(xiàn)代化國(guó)家的崛起，實(shí)現(xiàn)合意的治理局面。

　　美國(guó)進(jìn)步時(shí)代，一開始也會(huì)引來(lái)很多不滿。但通過(guò)媒體與政府、政府與公眾等方方面面的互動(dòng)，實(shí)際上形成了立法規(guī)范下的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)良性改進(jìn)，促使政府在提高透明度的同時(shí)規(guī)范自己的行為，而規(guī)范必須落到制度性的預(yù)算上，形成一個(gè)進(jìn)步過(guò)程。

　　總之，財(cái)稅改革會(huì)伴隨促進(jìn)預(yù)算、稅收文明和制度文明，強(qiáng)化法治與民主建設(shè)。我們應(yīng)做好這一輪馬上要展開的、帶有攻堅(jiān)克難性質(zhì)的財(cái)稅改革，以此聯(lián)結(jié)法治化、民主化的全面改革。