系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的全面深化改革，其頂層設(shè)計(jì)將從哪里開(kāi)始？如何選擇改革的突破口？改革的技術(shù)路線(xiàn)和措施怎么安排？本文提出財(cái)稅體制改革是全面深化改革的突破口和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的重要命題和判斷。
　　一、全面深化改革的核心問(wèn)題
　　十八屆三中全會(huì)決定（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）對(duì)新一輪改革有兩個(gè)最重要的、最基本的判斷：*9，全面深化改革要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革的牽引作用，即改革不是從政治領(lǐng)域或其他領(lǐng)域啟動(dòng)，而是要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)“五位一體”改革的牽引作用；第二，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，即要把政府與市場(chǎng)關(guān)系的處理作為全面深化改革的主導(dǎo)問(wèn)題。
　　政府與市場(chǎng)的關(guān)系，有兩種基本的表現(xiàn)形式：一種是一般意義上的政府與作為微觀(guān)主體的企業(yè)之間的關(guān)系；另一種是中國(guó)體制背景下的中央與地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。在中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，最重要的政府與市場(chǎng)的關(guān)系，不是表現(xiàn)為政府與企業(yè)之間的關(guān)系，而是表現(xiàn)為中央與地方即政府內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。
　　可以這樣說(shuō)，中央與地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系尤其是財(cái)稅關(guān)系是當(dāng)今中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的所有癥結(jié)所在。如果全面深化改革戰(zhàn)略不對(duì)地方政府這個(gè)“準(zhǔn)公司”的經(jīng)濟(jì)行為尤其是財(cái)稅行為進(jìn)行深入研究，就很難理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡和運(yùn)行機(jī)理，也很難厘清改革的內(nèi)在邏輯，很難找到改革的突破口和出路。
　　因此把解決中央與地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，尤其是以財(cái)稅關(guān)系為核心的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系作為推進(jìn)治理體系改革的樞紐環(huán)節(jié)和優(yōu)先選擇，是全面深化改革戰(zhàn)略必須審慎地給予頂層設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容。
　　二、財(cái)稅體制調(diào)整是完善國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)和支柱
　　《決定》在論及財(cái)稅體制改革時(shí)，提出的一個(gè)極其重要的理論命題是：財(cái)政是國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)和支柱。這是新中國(guó)成立以來(lái)中共中央對(duì)財(cái)稅地位和作用的最充分、最重要肯定。說(shuō)明深化財(cái)稅體制改革不僅是全面深化改革系統(tǒng)部署中的一個(gè)重要組成部分，而且還被提升至關(guān)乎“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略高度。
　　*9，財(cái)政作為政府履行基本職能的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，處于國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中的主體地位。只要我們抓住了財(cái)政這個(gè)“牛鼻子”，就等于抓住了實(shí)現(xiàn)政府治理職能、發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)治理能力以及調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的幾乎全部的關(guān)鍵問(wèn)題和核心內(nèi)容。
　　第二，財(cái)稅體制改革將會(huì)對(duì)“五位一體”的全面深化改革產(chǎn)生牽引效應(yīng)。如環(huán)境問(wèn)題，看起來(lái)是在工業(yè)領(lǐng)域中出現(xiàn)，但實(shí)質(zhì)上卻由財(cái)政治理不當(dāng)引起。對(duì)財(cái)稅的不當(dāng)追求誘使地方政府對(duì)某些污染性重化工業(yè)趨之若鶩。再如過(guò)去我們?cè)诿裆⑸鐣?huì)發(fā)展和公共文化方面欠賬太多，乃至引起現(xiàn)在比較嚴(yán)重的社會(huì)公平正義和貧富差距等方面的問(wèn)題，主要是因?yàn)檫^(guò)去我國(guó)發(fā)展型財(cái)政把錢(qián)都用于搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)了。所以解決中國(guó)社會(huì)、文化發(fā)展滯后等問(wèn)題，必須首先扭轉(zhuǎn)財(cái)政的基本性質(zhì)，才能從根本上解決社會(huì)體制和公共文化的發(fā)展問(wèn)題。
　　第三，現(xiàn)行的財(cái)稅體制弊端，是導(dǎo)致中國(guó)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中幾乎一切問(wèn)題的根源。當(dāng)今中國(guó)現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題可以概括為“六個(gè)失”，即“增長(zhǎng)失速，結(jié)構(gòu)失衡，貨幣失序，債務(wù)失當(dāng)，產(chǎn)能失度，房?jī)r(jià)失控”。這些問(wèn)題都有其內(nèi)在的財(cái)稅體制安排不當(dāng)?shù)脑颉?/div>
　　三、作為突破口選擇的財(cái)稅改革特征
　　這次啟動(dòng)的作為突破口的財(cái)稅體制改革，跟1994年的財(cái)稅改革,雖然都是為了提高國(guó)家治理能力,但是具體情況已經(jīng)有很大的不同。
　　*9個(gè)不同在改革的目的上。上次是為了解決中央財(cái)政的困難、增加中央政府的宏觀(guān)調(diào)控能力，而這一次主要目的是為了解決結(jié)構(gòu)失衡和增長(zhǎng)失速問(wèn)題，以及化解地方債務(wù)危機(jī)、防止出現(xiàn)大面積系統(tǒng)性的經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)問(wèn)題。這次改革總的取向是中央要承擔(dān)一些原本由地方政府承擔(dān)的事權(quán)，但不是簡(jiǎn)單地下放財(cái)力。
　　第二個(gè)不同在改革的重點(diǎn)上。上次重點(diǎn)是中央與地方之間實(shí)行分稅制，由此直接導(dǎo)致了土地財(cái)政等問(wèn)題的產(chǎn)生。所以這次改革重點(diǎn)是要圍繞解決土地財(cái)政問(wèn)題，化解地方政府的債務(wù)問(wèn)題以及相應(yīng)的銀行金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。
　　第三個(gè)不同在改革的內(nèi)容上。上次改革是中央政府把地方政府掌控的穩(wěn)定的稅收拿走了，這一次是要為地方政府建立一個(gè)新的穩(wěn)定的主體性稅種。所謂穩(wěn)定的稅種，就是能夠較好地支撐地方政府生存和發(fā)展的稅種，具體來(lái)說(shuō)就是從（奢侈品）消費(fèi)、收入、房地產(chǎn)、遺產(chǎn)等收入和財(cái)富征來(lái)的稅收。
　　第四個(gè)不同在改革的難度上。1993年的財(cái)稅改革，最主要的難點(diǎn)在于部分省區(qū)尤其是利稅大戶(hù)廣東早已實(shí)施了期限較長(zhǎng)的財(cái)政包干體制，地方擔(dān)心分稅制會(huì)影響地方既定的發(fā)展目標(biāo)。這次改革的阻力要比20年前大得多。在利益多元化基礎(chǔ)上全力推進(jìn)存量的改革，需要更多的民眾支持和政治智慧。
　　四、財(cái)稅改革的技術(shù)路線(xiàn)圖和具體措施
　?。?）完善立法?！额A(yù)算法》作為遏制政府亂花錢(qián)的*9道防線(xiàn)，素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱(chēng)，是公共財(cái)政的重要組成環(huán)節(jié)，更是法治社會(huì)的財(cái)政基石。新的《預(yù)算法》應(yīng)體現(xiàn)公共財(cái)政理念，必需體現(xiàn)為監(jiān)管、審核與實(shí)施權(quán)的分離。在實(shí)踐上可先從預(yù)算的規(guī)范、公開(kāi)透明做起，給《預(yù)算法》的修改提供實(shí)踐基礎(chǔ)。先實(shí)踐，后完善，是一條符合中國(guó)漸進(jìn)式改革特征的制度創(chuàng)新道路。
　?。?）明確事權(quán)。《決定》指出要“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”，使中央在公共安全、醫(yī)療保健、教育、環(huán)境保護(hù)和食品安全方面承擔(dān)更多責(zé)任。在明確各級(jí)政府的事權(quán)基礎(chǔ)上，為了保證現(xiàn)行體制運(yùn)行的慣性，可不急于改變中央地方之間現(xiàn)有的支出職能劃分，除了推動(dòng)司法權(quán)的“去地方化”改革以外，其他事權(quán)將來(lái)仍可繼續(xù)由地方掌控，中央可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任，也可通過(guò)安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。
　?。?）改革稅制。在未來(lái)五年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總的制度空間下，央地稅制改革的可能路徑：一是可以以“營(yíng)改增”作為新一輪稅制改革的突破口和改革主線(xiàn)。在包括金融業(yè)在內(nèi)的“營(yíng)改增”改革全面完成以后，中央與地方現(xiàn)行的對(duì)增值稅75∶25的分成比例難以維持，重新劃分該稅種的分成比例，底限應(yīng)是保持地方政府的既得收入不降。內(nèi)容之二是完善事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的分稅制。在進(jìn)一步理順中央與地方支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，調(diào)整中央與省市區(qū)之間的分稅制財(cái)政管理體制，具體內(nèi)容包括：調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入征收范圍，將消費(fèi)稅由涉稅商品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為銷(xiāo)售環(huán)節(jié)征收，將其調(diào)整為地方稅種；加快房地產(chǎn)稅立法，擴(kuò)大房地產(chǎn)稅的試點(diǎn)范圍，適時(shí)推廣實(shí)行并將其打造為地方的未來(lái)主體稅種；加快資源稅改革，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅，將排污費(fèi)、環(huán)境收費(fèi)項(xiàng)目改為環(huán)境稅。
　?。?）穩(wěn)定稅負(fù)。只有先穩(wěn)定財(cái)政支出水平，才可能真正穩(wěn)定稅收負(fù)擔(dān)。為此要控制支出規(guī)模的增幅；建立優(yōu)化一般性行政支出結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)效機(jī)制，降低行政成本；逐步壓縮經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出的規(guī)模，優(yōu)化公共投資領(lǐng)域與結(jié)構(gòu)；在社保、醫(yī)療制度逐步完善的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加大社會(huì)福利性支出比重，提升社會(huì)福利體系的可持續(xù)性和績(jī)效，促進(jìn)基本公共服務(wù)地區(qū)均衡化。
　?。?）透明預(yù)算。先規(guī)范、后透明。要以《預(yù)算法》為準(zhǔn)則，把全部政府收支關(guān)進(jìn)一個(gè)“統(tǒng)一”的制度“籠子”，可用等式來(lái)表示為：財(cái)政收支=預(yù)算收支=政府收支。預(yù)算公開(kāi)與透明化，將“倒逼”政府轉(zhuǎn)變自身職能、約束自身行為方式，最終實(shí)現(xiàn)向“有限、責(zé)任政府”的轉(zhuǎn)變。隨著對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)使用情況監(jiān)督的深入，社會(huì)對(duì)預(yù)算透明度的披露提出了新的要求。在現(xiàn)有政府公共預(yù)算公開(kāi)的基礎(chǔ)上，將來(lái)還要推進(jìn)全口徑公開(kāi)，從中央到地方，要公開(kāi)政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障基金預(yù)算。
　?。?）提高效率。就是要在穩(wěn)定財(cái)政支出規(guī)模前提下，公共服務(wù)供給水平的提高和公共服務(wù)結(jié)構(gòu)的改善，主要應(yīng)該通過(guò)提高內(nèi)部的管理效率加以實(shí)現(xiàn)。近期要重點(diǎn)解決財(cái)政資金的錯(cuò)配問(wèn)題，如需要規(guī)范土地財(cái)政收支范圍，將更多的資金用于民生項(xiàng)目，逐步改變“建設(shè)財(cái)政”的特征?？稍诓糠值貐^(qū)試點(diǎn)公共財(cái)政預(yù)算與基金預(yù)算（尤其是土地財(cái)政）互通，可以用基金預(yù)算收入彌補(bǔ)公共財(cái)政預(yù)算的缺口。

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