如何設(shè)計國家治理的審計路徑

　　審計監(jiān)督的法律地位是我國《憲法》確立的，《憲法》規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計機(jī)關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進(jìn)行審計監(jiān)督。”根據(jù)《憲法》，為了加強(qiáng)國家的審計監(jiān)督，維護(hù)國家財政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國民經(jīng)濟(jì)和社會健康發(fā)展，制定了《審計法》。因此，憲法奠定了審計機(jī)關(guān)在國家治理中的重要地位，這一角色有沒有在國家治理中發(fā)揮好作用，取決于三方面：一是根據(jù)憲法制定的審計法是否完善，二是現(xiàn)行的審計法是否執(zhí)行到位，三是審計法的適應(yīng)性和自我修復(fù)能力是否滿足實踐需要。本文結(jié)合審計實踐，在完善審計法方面提出幾點構(gòu)想。
　　一、審計領(lǐng)域全面拓展——消除審計監(jiān)督盲區(qū)
　　經(jīng)濟(jì)學(xué)中，如何將一定數(shù)量的某種資源，包括人力、資金、材料等投入到各種活動中，使效益*5化是一個很重要的命題。而在現(xiàn)行審計活動中，審計的作為往往還停留在對分配完成的資金或資源進(jìn)行審查，對分配方式的合理性、分配過程的效率性、分配結(jié)果的效益性等研究得不多，只在績效審計中有些探索，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，也沒有形成法條規(guī)范。
　　當(dāng)前，我國法律對地方政府負(fù)債行為既無明確的規(guī)定，也缺乏必要的制約。與此同時，現(xiàn)行審計法規(guī)定的審計機(jī)關(guān)職責(zé)是在政府預(yù)算框架下的審計監(jiān)督，負(fù)債幾乎脫離審計監(jiān)督，而地方財政赤字風(fēng)險和地方政府債務(wù)風(fēng)險不斷增加，并相互轉(zhuǎn)化，形成惡性循環(huán)。
　　消除國家審計監(jiān)督盲區(qū)的依據(jù)在于，凡公共資源（包括物力、財力、人力）的分配和使用都應(yīng)依法接受審計監(jiān)督。只有拓展審計監(jiān)督領(lǐng)域，授權(quán)審計機(jī)關(guān)拓寬監(jiān)督范圍，將類似政府負(fù)債及資源分配活動等事項納入審計，才有審計參與國家治理的拓展途徑，也是預(yù)防和遏制腐敗行為的有效途徑。
　　二、審計對象分類管理——防止審計監(jiān)督頻率嚴(yán)重不均
　　現(xiàn)實中，審計法規(guī)定的各級審計機(jī)關(guān)職責(zé)范圍內(nèi)的審計對象在同一時間段內(nèi)得到審計監(jiān)督的頻率各不相同。所以存在有的單位和資金從沒審過、同樣性質(zhì)的單位在同一時間內(nèi)得到審計監(jiān)督的次數(shù)完全不同的現(xiàn)象。這個現(xiàn)象隱藏的問題其實不容小覷。多久審一次，這次審計誰？為什么有的要審，有的不用審？上級審計機(jī)關(guān)無暇顧及，下級無權(quán)過問，審計對象的分配難免出現(xiàn)隨意和不公。鑒此，在確保重點監(jiān)督的同時，建立相對全面的“輪審”制度是必要的。因為所有的審計對象在根本上應(yīng)該是一視同仁的。
　　要區(qū)分審計對象的不同性質(zhì)，建立不同頻率的輪審制度。在對所有審計對象進(jìn)行分類管理的基礎(chǔ)上，根據(jù)各種不同類型審計對象的特點確定輪審的頻率，確保各種審計對象在一定的時期都能獲得審計監(jiān)督和服務(wù)，并適時調(diào)整以適應(yīng)形勢變化。
　　當(dāng)前，在審計資源有限的條件下，可以研究如何實施“自動化審計”，建立不同類型的審計程序，提高審計監(jiān)督效率。而對于一些影響范圍廣、涉及人員多、動用資金多的突發(fā)事件的審計監(jiān)督，則有必要建立應(yīng)急審計預(yù)案，增加有關(guān)應(yīng)急審計程序方面的規(guī)范。
　　三、審計行為有效控制——嚴(yán)格審計監(jiān)督減少人為影響
　　根據(jù)國家審計準(zhǔn)則，審計組對被審計事項采取的措施無論在編制方案、分析調(diào)查還是在評估調(diào)整審計措施時出現(xiàn)頻率較高的是“可能”和“判斷”等字眼，這說明審計程序和審計措施的運(yùn)用控制開關(guān)，還主要依靠審計人員的自主能動性。大多數(shù)審計人員會有這樣的體會，要不要采取某個審計措施、對某個事項要不要進(jìn)行延伸、抽查的面該放到多寬，基本沒有法定要求，而主要憑借審計人員。審計質(zhì)量的控制應(yīng)科學(xué)地消除審計中人為的因素。
　　現(xiàn)時審計法規(guī)中，一般針對不同審計操作步驟之間的節(jié)點提出時間和要件限制，只是程序方面的規(guī)定，而對于審計質(zhì)量控制方面應(yīng)履行的審計操作本身沒有明確的規(guī)定，即使有一些規(guī)定，也是以指南的形式發(fā)布，缺乏實質(zhì)性的約束。審計機(jī)關(guān)的審理復(fù)核也主要停留在形式要件方面，對審計內(nèi)容和深度提出的要求少，導(dǎo)致了審計質(zhì)量控制的隨意性。
　　因此，亟須研究如何有效地減少人為因素，設(shè)置對審計行為有效監(jiān)督的規(guī)定，從而更好地控制審計質(zhì)量。此外，要提高職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行項目組長和主審資格認(rèn)證制度，并通過質(zhì)量抽查等措施嚴(yán)格控制組長主審資格的簽字和復(fù)核權(quán)限，全面提升審計人員的能力素質(zhì)。還要落實責(zé)任追究機(jī)制，對質(zhì)量檢查和審計復(fù)核中發(fā)現(xiàn)的重大差錯，應(yīng)落實具體責(zé)任并予以追究，以提高審計人員的風(fēng)險意識和質(zhì)量控制水平。
　　四、審計處理易于操作——建立“先例”制度控減審計資源
　　隨著各種新型違規(guī)違紀(jì)問題的出現(xiàn)，原有的依法處理方式不能全部適應(yīng)現(xiàn)實需要。審計機(jī)關(guān)對違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為，依法作出處理處罰的審計決定，可能遇到立法空隙的問題，實務(wù)中經(jīng)常出現(xiàn)審計發(fā)現(xiàn)問題因無法找到相應(yīng)的法規(guī)依據(jù)放棄處理處罰的情形，有時即使問題性質(zhì)比較嚴(yán)重也無能為力，同時可能出現(xiàn)所作處理處罰決定畸重畸輕，被審計單位討價還價等不嚴(yán)肅的情況。
　　引入司法界的做法，將先例制度作為補(bǔ)充，具有很高的靈活性，可以很好地解決法律滯后的缺點，并可靈活地針對某類問題作具有代表性的處理決定，為以后審計處理類似問題提供參考。如發(fā)現(xiàn)的問題有嚴(yán)重違規(guī)違紀(jì)傾向，但現(xiàn)行的法規(guī)尚無明確的條文規(guī)定，有關(guān)機(jī)構(gòu)（如地方重大審計事項審定委員會）形成處理意見后，其他類似問題可以此為處理依據(jù)。如此審計處理，既避免了被審計單位說情的尷尬，也維護(hù)了審計的公平和權(quán)威。同時，也合理有效地節(jié)約了審計資源。
　　法治是我們的目標(biāo)，先例制度雖不能代表法治的本質(zhì)，有明顯的局限性，但在一定范圍、一定條件下也是一種合理的選擇，它的有限實施也是一種趨勢。如何在法律允許的范圍內(nèi)設(shè)計有效的先例制度，使之在解決審計實踐問題的同時盡量避免可能引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)，是廣大審計人員在實踐中應(yīng)思考的問題。既要防止先例制度的實施有蠶食法律的嫌疑，只強(qiáng)調(diào)先例的作用忽視法律的原則性規(guī)定，又要克服實踐中常常側(cè)重于考慮便利和速度、而容易忽略事實本身，機(jī)械地把過去的、外地的案例照搬運(yùn)用。
　　五、審計整改拒絕彈性——強(qiáng)化報告約束消除屢審屢犯
　　審計報告是對被審計單位財政財務(wù)收支行為的一種評價，如果被審計單位存在應(yīng)當(dāng)給予處理、處罰的行為，則必須依法作出審計決定或向相關(guān)機(jī)關(guān)提出處理、處罰的意見。因此，即使審計報告中針對違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為，提出了具體的處理、處罰意見，如調(diào)整帳目、調(diào)減投資額等，如果沒有作出審計決定，那么被審計單位只需認(rèn)可報告內(nèi)容，無須按照報告要求作出改正行為的義務(wù)。審計報告不具備審計決定那樣的權(quán)威性和強(qiáng)制性，因此它所作出的審計結(jié)論難以受到法律的保護(hù)。但現(xiàn)實中不是所有審計發(fā)現(xiàn)的問題都能用審計決定來處理的，有的問題即使糾正也已形成損失，一般以審計報告形式建議以后年度杜絕此類做法；有的問題是普遍存在的一類現(xiàn)象，需在以后管理中加以改正，也是以審計報告形式建議被審計單位自行糾正。從審計的角度，類似問題難以用明確的審計決定形式出具，只好用審計報告來提出審計整改建議。但從被審計單位的角度，沒有強(qiáng)制力的建議再多，也只能是“看著辦”，這些建議通常得不到整改，也就是我們常說的“屢審屢犯”。
　　必須提高審計報告的法律效力，敦促被審計單位有效整改審計發(fā)現(xiàn)問題在現(xiàn)時顯得非常必要和重要。這既是審計的權(quán)威的體現(xiàn)，同時也是實現(xiàn)輪審制度提高審計效力的有效保證。
　　對審計法執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的“漏洞”，應(yīng)盡快研究“補(bǔ)丁”加以完善。只有在工作中保持對新問題的跟蹤，勇于揭示、敢于糾正影響國家審計治理質(zhì)量的種種“漏洞”問題，才能更好地實現(xiàn)國家審計的職能作用。