中國(guó)環(huán)境稅改革的基本思路。
　　一、中國(guó)開(kāi)征環(huán)境稅的必要性
　　開(kāi)征環(huán)境稅是治理我國(guó)環(huán)境污染和適應(yīng)嚴(yán)峻的環(huán)境保護(hù)形勢(shì)的需要、是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的需要、是完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段和構(gòu)建我國(guó)環(huán)境政策體系的需要、是完善環(huán)境稅制和深化稅制改革的需要。
　　二、中國(guó)開(kāi)征環(huán)境稅的可行性
　　開(kāi)征環(huán)境稅需要有一定的外部條件作為支撐，我國(guó)目前已經(jīng)具備了以下幾方面的基本可行性：
　　1.政府對(duì)運(yùn)用環(huán)境稅收手段給予了高度重視
　　國(guó)家通過(guò)的“十二五”規(guī)劃，已明確提出了“開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅”;中央十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》也明確提出要開(kāi)征環(huán)境稅。政府決策層在開(kāi)征環(huán)境稅方面的表述和行動(dòng)，說(shuō)明政府已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到稅收手段在環(huán)境治理中的重要作用，這使環(huán)境稅的開(kāi)征在政策上已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。
　　2.現(xiàn)行排污收費(fèi)管理實(shí)踐和稅收征管系統(tǒng)提供了技術(shù)保障
　　目前，我國(guó)對(duì)各種廢氣、廢水和固體廢物等直接排放的污染物基本都實(shí)行了收費(fèi)制度，通過(guò)多年的實(shí)施和改革，我國(guó)排污收費(fèi)制度已經(jīng)建立了一套比較完善的征管體系。同時(shí)，伴隨著我國(guó)稅制改革的不斷深化和完善，我國(guó)稅收征管的水平也不斷提高?？梢?jiàn)，現(xiàn)有的稅收征管系統(tǒng)可以為環(huán)境稅的開(kāi)征提供有力的技術(shù)保障。
　　3.國(guó)外環(huán)境稅的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提供了良好的借鑒
　　目前，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)建立了比較完善的有利于經(jīng)濟(jì)與環(huán)境相協(xié)調(diào)的環(huán)境稅制，包括能源稅、交通稅、污染稅和資源稅等多個(gè)稅種類(lèi)型，對(duì)促進(jìn)能源資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)發(fā)揮了重要作用。國(guó)外環(huán)境稅制的成功實(shí)施表明，我國(guó)開(kāi)征環(huán)境稅具有很強(qiáng)的可行性。同時(shí)，無(wú)論從制度內(nèi)容還是從征收管理方面，國(guó)外環(huán)境稅實(shí)踐都可以為我國(guó)環(huán)境稅制度設(shè)計(jì)和征收管理提供有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。
　　4.社會(huì)環(huán)保意識(shí)的普遍提高提供了重要的外部環(huán)境
　　隨著國(guó)內(nèi)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注程度日益提高，社會(huì)公眾的環(huán)保意識(shí)也逐漸增強(qiáng)，對(duì)改善環(huán)境的要求日益強(qiáng)烈，傳統(tǒng)的環(huán)境管制模式無(wú)法滿(mǎn)足公眾對(duì)環(huán)境的需求，要求政府有更為高效的管理手段來(lái)滿(mǎn)足他們對(duì)環(huán)境質(zhì)量的需求。同時(shí)，在逐漸嚴(yán)格的環(huán)境評(píng)價(jià)和管理制度下，企業(yè)對(duì)于環(huán)境保護(hù)的重視程度較過(guò)去比已有很大提高，也開(kāi)始注重樹(shù)立企業(yè)的環(huán)保形象，對(duì)于環(huán)境治理成本的承擔(dān)和環(huán)境支付意愿也逐步提高，對(duì)于國(guó)家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的接受度也越來(lái)越高。社會(huì)環(huán)保意識(shí)的普遍提高，使得環(huán)境稅的開(kāi)征容易為社會(huì)公眾和企業(yè)所接受，為其提供了良好的外部環(huán)境。
　　三、中國(guó)環(huán)境稅改革的基本思路
　　我國(guó)目前對(duì)于廢氣、廢水、固體廢物和噪音等污染排放實(shí)行的是排污收費(fèi)制度，因而對(duì)這些污染物排放征稅實(shí)際上就是排污收費(fèi)的費(fèi)改稅問(wèn)題。根據(jù)稅制設(shè)計(jì)的要求，本文對(duì)環(huán)境稅的一般稅制要素內(nèi)容設(shè)計(jì)如下：
　　1.納稅人
　　環(huán)境稅的納稅人是指在我國(guó)境內(nèi)直接向自然環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的單位和個(gè)人，這里的單位包括國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)、私有企業(yè)、外商投資企業(yè)、外國(guó)企業(yè)、股份制企業(yè)、其他企業(yè)和行政單位、事業(yè)單位、軍事單位、社會(huì)團(tuán)體及其他單位，個(gè)人包括個(gè)體經(jīng)營(yíng)者和其他個(gè)人。同時(shí)，納稅人應(yīng)該與污染物排放之間存在著直接聯(lián)系。
　　2.征稅范圍和稅目
　　環(huán)境稅的征稅范圍和對(duì)象應(yīng)該包括現(xiàn)行排污收費(fèi)中規(guī)定的廢氣、廢水、固體廢物和噪音等污染物，未來(lái)還可以根據(jù)需要將其他需要治理的污染物(如光污染、熱污染等污染)納入進(jìn)來(lái)。
　　在污染排放稅的具體實(shí)施中，其征稅范圍和對(duì)象有兩種可能的選擇：(1)將現(xiàn)行排污收費(fèi)的征收對(duì)象全部納入環(huán)境稅的征稅范圍，實(shí)行排污收費(fèi)制度的全面改革;(2)只將部分重點(diǎn)污染物，如二氧化硫、氮氧化物、廢水排放納入環(huán)境稅的征稅范圍，實(shí)行排污收費(fèi)制度的部分改革。
　　實(shí)行部分改革的原因在于：在上述廢氣、廢水中，有部分污染物屬于對(duì)環(huán)境影響重大，是需要重點(diǎn)治理的污染物。同時(shí)，我國(guó)稅務(wù)部門(mén)目前尚缺乏污染排放稅的制度設(shè)計(jì)和征管方面的經(jīng)驗(yàn)，且排污費(fèi)改稅還涉及到稅務(wù)和環(huán)保部門(mén)之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題，因此在開(kāi)征初期，課征范圍不宜太寬，應(yīng)采取先易后難、循序漸進(jìn)的辦法，即應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)當(dāng)前最主要的環(huán)境問(wèn)題和環(huán)保政策目標(biāo)分期分批地進(jìn)行，先從重點(diǎn)污染源和易于征管的課征對(duì)象入手，待取得經(jīng)驗(yàn)，條件成熟后再擴(kuò)大征收范圍。具體來(lái)看，現(xiàn)階段可考慮實(shí)施條件成熟，易于推行的稅目，對(duì)包括二氧化硫、氮氧化物、COD等主要污染物進(jìn)行征收;隨著條件的不斷成熟，在適當(dāng)時(shí)機(jī)對(duì)其他污染物排放(如其他廢氣、廢水污染物、固體廢物、噪音等)征收，最終將具備條件的排污費(fèi)全部納入環(huán)境稅。從國(guó)外來(lái)看，也有專(zhuān)門(mén)針對(duì)二氧化硫或氮氧化物征收的硫稅和氮稅等。
　　而部分改革存在的問(wèn)題是：由于不能對(duì)排污收費(fèi)進(jìn)行全面改革，有部分污染物仍然需要征收排污費(fèi)。同時(shí)，根據(jù)現(xiàn)行排污收費(fèi)的規(guī)定，“對(duì)每一排放口征收污水和廢氣排污費(fèi)的污染物種類(lèi)數(shù)，以污染當(dāng)量數(shù)從多到少的順序，最多不超過(guò)三項(xiàng)”。也就是說(shuō)，實(shí)踐中的廢氣和廢水排放收費(fèi)都是對(duì)排放的前三項(xiàng)污染物進(jìn)行征收。這樣，只對(duì)二氧化硫等重點(diǎn)污染物征稅，而其他廢氣排放仍需要征收排污費(fèi)。因此，部分改革會(huì)導(dǎo)致污染物排放的征收實(shí)踐中出現(xiàn)稅費(fèi)并存的現(xiàn)象。此外，在單獨(dú)對(duì)二氧化硫或氮氧化物征稅后，如果仍然對(duì)其他廢氣按照前三項(xiàng)征收排污費(fèi)，實(shí)際上會(huì)增加企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。
　　總體來(lái)看，建議在污染排放稅的開(kāi)征初期進(jìn)行排污收費(fèi)的部分改革，即可以在部分地區(qū)選擇部分主要污染物稅目進(jìn)行改革試點(diǎn)，以獲取相關(guān)的改革經(jīng)驗(yàn)。而在全國(guó)范圍推行時(shí)則應(yīng)該選擇全面改革的方式，這樣可以徹底地廢止排污收費(fèi)制度，避免部分改革后出現(xiàn)的稅費(fèi)并存問(wèn)題。但是，全面改革對(duì)稅務(wù)部門(mén)在征管上的要求過(guò)高，需要環(huán)保部門(mén)在征管上進(jìn)行協(xié)調(diào)配合。在環(huán)境稅的稅目設(shè)置上，建議按廢氣、廢水和固體廢物等污染物類(lèi)型設(shè)置稅目，再具體根據(jù)各類(lèi)污染物中具體污染物設(shè)置相關(guān)子稅目。
　　3.計(jì)稅依據(jù)和方式
　　污染排放稅的計(jì)稅依據(jù)為應(yīng)稅污染物的實(shí)際或估算排放量。其中，對(duì)能夠直接確定實(shí)際排放量的污染物，按照實(shí)際排放量征收;對(duì)不能夠直接或準(zhǔn)確確定實(shí)際排放量的污染物，按照估算排放量征收。
　　按照污染物排放量征收，是國(guó)際上通行的做法，其一方面可直接刺激企業(yè)改進(jìn)治污技術(shù)，減少其廢物排放;另一方面可以使企業(yè)選擇最適合自己的治污方式，以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。在具體征管實(shí)踐中，存在著難以準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)某一類(lèi)污染物排放量的情況，因而在不能獲得污染物的實(shí)際排放量時(shí)，也可以通過(guò)一定的方法來(lái)估算污染物的排放量，即采用估算排放量。具體來(lái)看，實(shí)際排放量主要是通過(guò)排放量監(jiān)測(cè)方法來(lái)確定的，即以監(jiān)測(cè)的污染物實(shí)際排放量為計(jì)稅依據(jù);估算排放量是以納稅人實(shí)際消耗的直接產(chǎn)生應(yīng)稅污染物的化石燃料、水、原材料和產(chǎn)品等為基礎(chǔ)，按照一定方法測(cè)算出的污染物排放量。
　　我國(guó)環(huán)保部門(mén)目前對(duì)污染物排放量進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境執(zhí)法檢查和監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，并對(duì)二氧化硫、COD等廢氣和廢水污染物排放采用了自動(dòng)在線監(jiān)測(cè)的方法。在保證監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可靠的前提下，可以直接采用這些監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為實(shí)際排放量。但在不能獲得相關(guān)數(shù)據(jù)的情況下，則可以采用估算的方法。具體來(lái)看，環(huán)保部門(mén)在實(shí)踐中采用了物料衡算法和排污系數(shù)法等估算方法來(lái)測(cè)算污染物的排放量。
　　在污染排放稅的具體實(shí)施中，可以利用現(xiàn)有環(huán)保部門(mén)采用的相關(guān)估算方法，通過(guò)合理確定相關(guān)系數(shù)并進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以滿(mǎn)足征管的需要。
　　在具體征稅方式上，也有兩種選擇：一是沿用現(xiàn)有排污收費(fèi)對(duì)廢水和廢氣按排放污染物的種類(lèi)、數(shù)量以污染當(dāng)量計(jì)征，對(duì)固體廢物按排放量和對(duì)噪音按超標(biāo)計(jì)征的方式;二是對(duì)廢氣和廢水重新設(shè)計(jì)計(jì)征方式，按照污染物種類(lèi)和排放量進(jìn)行計(jì)征;對(duì)固體廢物和噪音沿用排污收費(fèi)的計(jì)征方式。
　　計(jì)征方式的選擇與污染排放稅的具體征管模式相關(guān)。如果選擇稅務(wù)部門(mén)自行征收的模式，由于排污費(fèi)在廢氣和廢水等污染物的計(jì)征方式上涉及到環(huán)境監(jiān)測(cè)等方面的專(zhuān)業(yè)要求，如果由稅務(wù)部門(mén)按此方法進(jìn)行征收難以滿(mǎn)足相關(guān)條件。因此，從便于稅務(wù)部門(mén)征管的角度來(lái)看，需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，即不采用只對(duì)前三項(xiàng)污染物征收和使用污染當(dāng)量單位的計(jì)征方式，而需要根據(jù)部分排污費(fèi)改稅的內(nèi)容，只對(duì)二氧化硫等部分重點(diǎn)污染物征稅，并直接以各類(lèi)污染物排放量作為計(jì)稅依據(jù);而如果選擇由環(huán)保部門(mén)配合稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的模式，以及考慮廢水和廢氣中存在的大量污染物種類(lèi)的問(wèn)題，也可以保留原有排污收費(fèi)的計(jì)征方式，由環(huán)保部門(mén)進(jìn)行核對(duì)，稅務(wù)部門(mén)進(jìn)行征收。
　　4.稅率
　　環(huán)境稅采取從量定額征收方式，分稅目確定定額稅率。建議的稅率水平為：對(duì)達(dá)標(biāo)排放的污染物實(shí)行基本稅率，對(duì)超標(biāo)排放的污染物實(shí)行特殊稅率。對(duì)于污染排放稅的稅率水平，主要有兩個(gè)方面的確定依據(jù)：一是現(xiàn)行排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn);二是污染的實(shí)際治理成本。
　　稅率水平是環(huán)境稅調(diào)節(jié)作用的決定性因素，不同的稅率水平會(huì)使納稅人作出減產(chǎn)、改進(jìn)生產(chǎn)工藝、安裝末端治理設(shè)備或繳納環(huán)境稅等不同選擇。確定環(huán)境稅的稅率水平最終需兼顧考慮國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與環(huán)境稅的微觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等因素。
　　具體來(lái)看，環(huán)境稅稅率水平確定應(yīng)當(dāng)符合以下幾方面的要求：
　　一是稅率水平應(yīng)滿(mǎn)足激勵(lì)企業(yè)污染治理的要求。只有這樣，才能改變目前企業(yè)排污“寧繳排污費(fèi)，也不愿治理”，不愿意改進(jìn)生產(chǎn)工藝和進(jìn)行末端治理的狀況。以SO2為例，根據(jù)國(guó)家環(huán)境治理與行政執(zhí)法的要求，部分企業(yè)安裝了脫硫設(shè)備，從而大大減少了SO2排放。從調(diào)查情況及行業(yè)座談情況看，目前脫硫設(shè)備的投資成本與運(yùn)行成本較高，且高于排污收費(fèi)成本。而大量中小企業(yè)則沒(méi)有安裝脫硫設(shè)備，使企業(yè)間生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所承擔(dān)的環(huán)境治理成本大不相同，造成未投資脫硫設(shè)備的企業(yè)生產(chǎn)成本低于投資脫硫設(shè)備的企業(yè)成本。
　　二是稅率水平應(yīng)體現(xiàn)污染物達(dá)標(biāo)排放和超標(biāo)排放之間的差別。污染排放稅在總體上是對(duì)污染物排放總量的征收，但為了促進(jìn)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放，應(yīng)該對(duì)超標(biāo)排放設(shè)置更高的稅率水平。
　　三是稅率水平應(yīng)考慮我國(guó)企業(yè)的負(fù)擔(dān)能力。從實(shí)現(xiàn)企業(yè)和社會(huì)協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展角度看，環(huán)境稅開(kāi)征時(shí)稅率不宜過(guò)高，應(yīng)當(dāng)在企業(yè)可承受的負(fù)擔(dān)范圍內(nèi)確定稅額標(biāo)準(zhǔn)。
　　四是稅率實(shí)行定期調(diào)整制度。稅率水平應(yīng)根據(jù)環(huán)境治理及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素進(jìn)行定期測(cè)算調(diào)整。
　　從實(shí)現(xiàn)較好的環(huán)境保護(hù)效果的角度出發(fā)，污染排放稅的稅率水平應(yīng)該等于或稍微高于污染治理成本。但考慮我國(guó)企業(yè)的負(fù)擔(dān)能力和環(huán)境稅實(shí)施的難度，改革初期的污染排放稅稅率水平應(yīng)采用現(xiàn)行排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的1倍水平或更高并低于企業(yè)污染治理成本之間設(shè)定為宜。
　　5.征收方式
　　污染排放稅的征收方式根據(jù)納稅人的條件可以分為兩種情況：一是對(duì)具備環(huán)境監(jiān)測(cè)和核算污染物排放量能力的企業(yè)，由企業(yè)實(shí)行自行稅收申報(bào);二是對(duì)不具備環(huán)境監(jiān)測(cè)和核算污染物排放量能力，或申報(bào)明顯偏低的企業(yè)和個(gè)人，由稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)行核定征收。
　　核定征收可以根據(jù)納稅人的原料消耗量，或者通過(guò)銷(xiāo)售收入和產(chǎn)量等指標(biāo)來(lái)估算納稅人的原料消耗量，并根據(jù)末端治理等因素按照估算排放量的相關(guān)方法核定環(huán)境稅稅額。實(shí)行核定征收的，核定的環(huán)境稅稅額應(yīng)當(dāng)高于有核算申報(bào)納稅人的單位稅額負(fù)擔(dān)。
　　6.稅收優(yōu)惠
　　為了保證污染排放稅的實(shí)施效果，其不宜設(shè)置過(guò)多的減免稅。但從實(shí)際來(lái)看，有必要對(duì)部分納稅人區(qū)別對(duì)待，以有利于提高環(huán)境稅的調(diào)控效率。稅收優(yōu)惠主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：
　　(1)對(duì)個(gè)人生活排放的污染物給予減免稅。對(duì)居民生活排放的廢水、廢氣暫免征稅，有利于降低征收成本并體現(xiàn)對(duì)特定人群的優(yōu)惠導(dǎo)向。
　　(2)對(duì)采用先進(jìn)工藝或進(jìn)行末端治理并有效減少污染物排放量的企業(yè)給予減免稅。環(huán)境稅的稅收優(yōu)惠應(yīng)該激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行前端(采用先進(jìn)工藝)和末端治理，以有效減少污染物排放。因此，對(duì)于在一定時(shí)期內(nèi)污染物減排達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)或者企業(yè)自愿承諾在一定時(shí)期實(shí)現(xiàn)污染物排放達(dá)標(biāo)的，可以考慮根據(jù)企業(yè)污染物排放的減少量給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。

 
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