醞釀十年，跨越三屆人大，歷經(jīng)四審，素有“經(jīng)濟憲法”之稱的預(yù)算法完成首次大修。這場預(yù)算制度改革，對于全口徑財政收入已超20萬億元的中國來說，意義重大，無疑將[*{c}*]新一輪財稅體制改革——全國人大常委會8月31日通過了關(guān)于修改預(yù)算法的決定。在我國深化財稅改革的關(guān)鍵期，推進預(yù)算管理法治化，為突破各項改革難題提供了法律依據(jù)。
　　預(yù)算公開首次入法
　　“政府投資或是進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，背后要有財力作支撐。因此，只有管好政府的‘錢袋子’，才能起到規(guī)范政府行為的作用。這需要細化公開‘花錢’的全過程和具體內(nèi)容，從而保障公眾的知情權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。”財政部財政科學研究所原所長賈康接受《經(jīng)濟日報》記者采訪時表示。
　　如何解決公眾“看不懂”預(yù)算的問題，一直是關(guān)注焦點。從現(xiàn)行法“只字未提”預(yù)算公開，到二審稿將向社會公開預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算寫入總則，再到三審、四審將預(yù)算公開時效、內(nèi)容等條款補充入法，預(yù)算法的修改正在一步步完善。
　　值得關(guān)注的是，新預(yù)算法強調(diào)未按規(guī)定公開或作出說明，將被追究行政責任。專家表示，預(yù)算公開入法之后的貫徹落實至關(guān)重要。每一筆錢的去處需要說清楚，給百姓一本“明白賬”，這樣的監(jiān)督才更有力、更有效。
　　突出“績效”理念
　　新預(yù)算法多處強調(diào)了“績效管理”：編制預(yù)算要參考“有關(guān)支出績效評價結(jié)果”；人大出具的預(yù)算審查報告，要就“提高預(yù)算績效”提出意見和建議……“從項目編制、到執(zhí)行、再到結(jié)果檢驗，都要引入績效管理，將有助于解決‘撥款性’財政的弊端，從‘一撥了之’轉(zhuǎn)為重視資金的使用效率，這是整個預(yù)算管理模式的轉(zhuǎn)變。”財政部財政科學研究所副所長白景明認為，推進績效管理應(yīng)在財政資金分配中更多地引入競爭性機制，減少政府部門的自由裁量權(quán)，同時要引入第三方機構(gòu)對政府花錢進行績效評價，但如何建立獨立公正的第三方評估機制是個新課題。
　　北京大學法學院教授劉劍文有一個形象的比喻，預(yù)算法實現(xiàn)了從“幫助政府管錢袋子”的法律轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;規(guī)范政府錢袋子”的法律。據(jù)了解，在加強預(yù)算“約束”上，新預(yù)算法還增加了有關(guān)“預(yù)算調(diào)整”的規(guī)定，表示除有關(guān)規(guī)定外“各級政府不得作出預(yù)算調(diào)整的決定”。同時，也加強了追責“約束”，挪用重點支出資金，或者在預(yù)算之外及超預(yù)算標準建設(shè)樓堂館所的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分。
　　地方債將“開正門”
　　截至去年6月末，各類地方政府性債務(wù)總計17.8萬億元。但是，關(guān)于地方債，現(xiàn)行預(yù)算法中只有“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”這“一句話”。顯然，這已經(jīng)不能適應(yīng)地方債管理的現(xiàn)狀。一則，地方政府需要通過發(fā)債等合理融資渠道補充財力，需要放開發(fā)債“閘門”。二則，目前地方債管理和使用確實存在不規(guī)范之處，黨的十八大以來建立的關(guān)于地方債的新舉措，也需要在法律層面予以規(guī)范。
　　針對上述問題，新預(yù)算法不僅增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，還細化到“怎么借”、“怎么管”、“怎么還”。比如，限定了舉債主體、方式和規(guī)模，明確舉債的用途應(yīng)當是“預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金”，“只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”。在風險控制上，更是明確舉借債務(wù)應(yīng)當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制及責任追究制度。
　　“地方債管理在法律層面的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)為從一句話到一個體系的擴充。這為地方債管理搭起制度框架，有助于地方政府嘗試有償融資渠道建設(shè)，保持地方政府財力的穩(wěn)定性。”賈康表示。
　　提高專項轉(zhuǎn)移支付效率
　　專項轉(zhuǎn)移支付，在縮小地區(qū)間財力差距、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上發(fā)揮了重要作用，但近年來也暴露出配套資金壓力過大、資金使用零碎、效率不高的問題。
　　對此，新預(yù)算法有針對性地提出解決方案。比如，對于資金配套帶給地方政府的壓力，新預(yù)算法提出，上級政府在安排專項轉(zhuǎn)移支付時，不得要求下級政府承擔配套資金。再如，為提高資金使用效率，新預(yù)算法提出，要建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付。“這就是要讓市場機制發(fā)揮更大的作用，讓財政資金能夠節(jié)約、有效、高效地使用。”白景明說。
　　專家認為，預(yù)算法治化將經(jīng)驗“固定”下來，有針對性地解決財稅改革中的難題；允許債務(wù)融資和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，將為地方探索政府理財渠道和建設(shè)新的地方稅體系提供財力支撐。同時，政府行為的合理化也將為企業(yè)的公平競爭、創(chuàng)業(yè)發(fā)展營造良好氛圍。

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