制定財(cái)政基本法 管住政府的錢袋子

　　小編導(dǎo)讀：在不久前閉幕的“兩會(huì)”上，全國(guó)人大代表趙冬苓女士向大會(huì)建議，2015年應(yīng)將財(cái)政基本法列入立法計(jì)劃。那么人大代表為何要提出制定財(cái)政基本法?這主要是為了管理政府的“錢袋子”。

　　在不久前閉幕的“兩會(huì)”上，全國(guó)人大代表趙冬苓女士向大會(huì)提交了制定財(cái)政基本法的建議，并呼吁盡快啟動(dòng)立法程序，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。她建議， 2015年應(yīng)將財(cái)政基本法列入立法計(jì)劃。

　　“兩會(huì)”期間，主題為“制定財(cái)政基本法，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的財(cái)政基本法研討會(huì)也在北京舉行，與會(huì)的業(yè)內(nèi)專家對(duì)制定這一法律都積極地表達(dá)了自己的意見和建議。

　　那么，人大代表為何要提出制定財(cái)政基本法?財(cái)政基本法應(yīng)處于什么樣的地位?立法過程中將面臨哪些難題?其立法意義何在?在此，本報(bào)記者梳理了研討會(huì)上專家的觀點(diǎn)，并就此議題對(duì)業(yè)內(nèi)學(xué)者進(jìn)行了采訪。

　　改革開放以來(lái)，我國(guó)對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行了一系列改革，先后頒布了2 000多部法律、法規(guī)與政策規(guī)定，對(duì)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，運(yùn)用法律手段強(qiáng)化財(cái)政職能，依法理財(cái)、依法治財(cái)起到了重要作用。但是，現(xiàn)行財(cái)政法律法規(guī)體系還存在許多不完善之處，亟需改進(jìn)。

　　2014年召開的十八屆四中全會(huì)通過了依法治國(guó)的決定，財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在解讀四中全會(huì)精神時(shí)指出，“依法理財(cái)是依法治國(guó)的重要組成部分，加強(qiáng)財(cái)稅立法首先要研究制定規(guī)范中央和地方財(cái)政關(guān)系的財(cái)政法律制度。總的看來(lái)，《預(yù)算法》是預(yù)算管理的程序法。在修訂《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上，還應(yīng)制定財(cái)政基本法、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法等實(shí)體法。”

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉劍文在接受《財(cái)會(huì)信報(bào)》記者采訪時(shí)表示，我們經(jīng)常講財(cái)稅法，人們對(duì)此可能有一個(gè)誤解，認(rèn)為財(cái)稅法就是一部法律，實(shí)際上財(cái)稅法是由30—40部法律構(gòu)成，而這么多部法律是需要有一部龍頭法來(lái)統(tǒng)領(lǐng)的。像現(xiàn)在談到的稅收法定，盡管這次在《立法法》里有了重大突破，但是沒有財(cái)政法定，稅收法定就會(huì)大打折扣。人們?nèi)菀桩a(chǎn)生一種擔(dān)心，雖然稅收法定了，但會(huì)不會(huì)變向地增加各種費(fèi)、基金等非稅收入。除了稅收之外，行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金等其他類型的財(cái)政收入同樣需要被納入法律框架，才能形成對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的完整保護(hù)。

　　中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任、中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)施正文向《財(cái)會(huì)信報(bào)》記者表示，財(cái)政基本法是財(cái)政稅收領(lǐng)域的基本法律，是我國(guó)財(cái)稅法律體系建立、成熟與定型的基石與標(biāo)志。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，就需要制定財(cái)政基本法。財(cái)稅和政府治理領(lǐng)域眾多的問題，無(wú)論是表象的還是深層次的，比如說多數(shù)稅種的開征沒有立法、財(cái)權(quán)事權(quán)的劃分、財(cái)稅體制不合理的問題、土地財(cái)政問題、轉(zhuǎn)移支付問題、財(cái)政支出使用的越位和錯(cuò)位的問題、非稅收入的問題，等等，都源于財(cái)稅領(lǐng)域缺乏一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)性的基本法律。所以要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化和法治化，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，必須要制定一部具有[*{c}*]性的財(cái)政基本法，發(fā)揮其"憲法性法律"、"經(jīng)濟(jì)憲法"的重要功能。

　　中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)朱大旗從三個(gè)方面談了制定財(cái)政基本法的必要性，他認(rèn)為，一方面，從國(guó)家治理的角度來(lái)講，財(cái)政法律制度在依法治國(guó)、建立社會(huì)主義法治國(guó)家當(dāng)中的重要性，都足以能夠說明。另一方面，從國(guó)際社會(huì)上來(lái)講，雖然其他國(guó)家沒有名之為財(cái)政基本法的法律制度，但是有關(guān)財(cái)政領(lǐng)域重要的基本制度，大多都是在憲法當(dāng)中就作了比較充分的規(guī)定，有專門的章節(jié)規(guī)定財(cái)政問題。另外，其他國(guó)家或者地區(qū)除了《憲法》以外，有關(guān)財(cái)政活動(dòng)的一系列重要內(nèi)容，像在日本有財(cái)政法、地方財(cái)政法，還有地方自治法。在臺(tái)灣地區(qū)有《財(cái)政收支劃分法》、《省縣自治法》、《直轄市自治法》等就有關(guān)問題作了規(guī)定。我國(guó)的憲法中就財(cái)政問題則涉及的比較少，像近期預(yù)算法的修改，在財(cái)政縱向體制方面，包括財(cái)政收支范圍、轉(zhuǎn)移支付等方面的規(guī)定的都還比較少。這樣一個(gè)背景之下，有必要制定財(cái)政基本法，對(duì)有關(guān)財(cái)政的重要問題，包括財(cái)政活動(dòng)的一些基本原則，包括縱向財(cái)政管理體制、中央和地方事權(quán)支出責(zé)任的劃分問題，還有發(fā)債、稅收立法權(quán)限、財(cái)政的監(jiān)督問題、轉(zhuǎn)移支付問題等等方面，應(yīng)作出基本性、原則性的規(guī)定。在此基礎(chǔ)之上，再逐步去完善一些具體的財(cái)政法律制度，逐步形成整個(gè)財(cái)政法的體系。

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌認(rèn)為，我國(guó)改革開放這么多年，總是在說改革，經(jīng)過這么長(zhǎng)的時(shí)間，一些基本的制度是應(yīng)該定型的，一些則是需要進(jìn)一步完善的。通過法律的方式把一些制度定型后，就不要輕易動(dòng)它。尤其是在財(cái)政方面，像中央地方之間的轉(zhuǎn)移支付等等，打補(bǔ)丁的特別多，所以制定財(cái)政基本法，從制度穩(wěn)定性的角度來(lái)看也是非常重要的。

　　2014年12月，有關(guān)單位在江蘇溧陽(yáng)召開了*9次財(cái)政基本法立法的研討會(huì)，也是*9次就財(cái)政基本法問題進(jìn)行的專門研討。今年3月“兩會(huì)”期間，由聯(lián)辦財(cái)經(jīng)研究院主辦、中國(guó)企業(yè)研究所協(xié)辦的財(cái)政基本法研討會(huì)，是第二次就財(cái)政基本法問題進(jìn)行研討。

　　施正文向記者介紹，財(cái)政基本法的立法，目前不僅條件時(shí)機(jī)基本成熟，而且已極為緊迫，因?yàn)榈?020年財(cái)政稅收基本制度要成熟和定型，目前只有六年的時(shí)間，怎么定型?標(biāo)志是要有財(cái)政基本法，才能定型，才能使財(cái)政稅收領(lǐng)域的法律法規(guī)整合為一個(gè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體，在基本制度層面上為財(cái)稅關(guān)系的規(guī)范化調(diào)整奠定法律基礎(chǔ)。目前社會(huì)各界、有關(guān)部門對(duì)這個(gè)問題已經(jīng)引起了積極的關(guān)注和重視，因此財(cái)政基本法的立法應(yīng)當(dāng)盡早提上日程，建議今年列入全國(guó)人大常委會(huì)立法計(jì)劃，力爭(zhēng)在2020年通過。

　　施正文表示，財(cái)政基本法的立法架構(gòu)應(yīng)包括以下幾個(gè)部分：總則、財(cái)政收入、財(cái)政支出、政府間財(cái)政關(guān)系(財(cái)政平衡)、財(cái)政監(jiān)督、法律責(zé)任、附則等共七章。"總則"規(guī)定財(cái)政基本法的立法宗旨、調(diào)整范圍、財(cái)政法的基本原則、財(cái)政法律解釋、重要概念界定等等;"財(cái)政收入"規(guī)定財(cái)政收入體系的構(gòu)成，如稅收、收費(fèi)、基金、自然資源產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入等各種政府收入的形式、含義、范圍、比例限制等，各種收入設(shè)立應(yīng)遵循的原則和程序等;"財(cái)政支出"規(guī)定財(cái)政資金預(yù)算分配的基本制度，財(cái)政支出的范圍、責(zé)任、程序，支出標(biāo)準(zhǔn)的確定等;"政府間財(cái)政關(guān)系"主要規(guī)定財(cái)稅體制，如財(cái)政層級(jí)，事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分，財(cái)權(quán)與財(cái)力和支出責(zé)任匹配，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，預(yù)算平衡，政府債務(wù)等;"財(cái)政監(jiān)督"規(guī)定財(cái)政部門的監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和人大監(jiān)督等;"法律責(zé)任"規(guī)定財(cái)政違法行為的處罰和問責(zé)救濟(jì)機(jī)制。有了這樣一個(gè)頂層設(shè)計(jì)的法律架構(gòu)和立法內(nèi)容，將為推進(jìn)和落實(shí)財(cái)政法定原則奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，我們財(cái)稅法治才會(huì)走的更加堅(jiān)實(shí)，也走的更加有成效。財(cái)政監(jiān)督，就是指對(duì)財(cái)政部門的監(jiān)督，如審計(jì)監(jiān)督和人大監(jiān)督。還有法律責(zé)任，應(yīng)該說，這樣一個(gè)體系，將為我們現(xiàn)在財(cái)政制度的建立奠定一個(gè)堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。也只有這樣，我們的財(cái)稅法治才會(huì)走得更加堅(jiān)實(shí)，更加卓有成效。

　　劉劍文教授則說，“實(shí)際上在10年前起草稅收基本法的時(shí)候，就提到了財(cái)政基本法的問題，只不過當(dāng)時(shí)沒有深入地去進(jìn)行探討，也沒有像現(xiàn)在這樣去關(guān)注它。但未來(lái)五六年的重點(diǎn)，應(yīng)該還是稅收領(lǐng)域的立法問題。但在依法治國(guó)的背景下來(lái)呼吁制定財(cái)政基本法是很有必要的。”他表示，“2020前立法不太現(xiàn)實(shí)，2020年以后的10年間應(yīng)該會(huì)將其列入立法的工作重點(diǎn)。”

　　任何一部法律的制定和頒布，都不可能是一蹴而就，一帆風(fēng)順的。朱大旗在研討會(huì)上發(fā)言認(rèn)為，制定財(cái)政基本法，在定位方面是一個(gè)很大的難點(diǎn)。很難較快推出，因?yàn)橐婕暗膬?nèi)容很多，如果推得太快怕難以做到全面。日本的《財(cái)政法》并不能說是財(cái)政的基本法，它所規(guī)定的主要是概念術(shù)語(yǔ)的界定，結(jié)算分類、預(yù)算的執(zhí)行、決算。那個(gè)內(nèi)容其實(shí)也是非常簡(jiǎn)單的。之前我國(guó)曾經(jīng)要制定稅收基本法，呼吁了很長(zhǎng)時(shí)間，但到現(xiàn)在也沒有能夠搞出來(lái)。如果要講涉及到的問題、范圍，財(cái)政基本法要比稅收基本法要更加廣泛、更加復(fù)雜。因此我們真正想要推出這樣一部法律，怎么定義這個(gè)基本法。是大口徑、小口徑，還是中等口徑的財(cái)政基本法，究竟想通過制定財(cái)政基本法解決哪些問題，恐怕需要我們加以特別的思考，要注意做好財(cái)政基本法和其他具體財(cái)政法律制度的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)。因?yàn)檫@個(gè)問題非常復(fù)雜，細(xì)節(jié)性的東西太多。

　　張斌也認(rèn)為，財(cái)政基本法的制定還存在很多難點(diǎn)。財(cái)政基本法規(guī)定了財(cái)政權(quán)力的基本配置框架。但從中國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情出發(fā)，還要管住一些特殊的難點(diǎn)問題。如從對(duì)象來(lái)看，要不要把經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理制度列在里面，還是僅僅規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)利潤(rùn)上繳;還有一個(gè)問題是，稅收基本法是否含在里面，是在財(cái)政基本法之外制訂稅收基本法，還是將財(cái)政基本法定位為財(cái)稅領(lǐng)域的綱領(lǐng)性法律。

　　張斌表示，在政府職能，或者說政府與社會(huì)(市場(chǎng))的關(guān)系方面，財(cái)政基本法是否要規(guī)定政府作為一個(gè)總體，應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)承擔(dān)基本的公共服務(wù)責(zé)任。由于政府與市場(chǎng)的關(guān)系目前尚不清晰，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的同時(shí)，對(duì)政府應(yīng)當(dāng)為社會(huì)(市場(chǎng))提供哪些基本公共服務(wù)是否應(yīng)當(dāng)明確?還有，在政府級(jí)次不穩(wěn)定的情況下，財(cái)政基本法怎么定?四級(jí)政府變成三級(jí)了，而基本法仍然只涉及中央與省級(jí)政府的財(cái)政關(guān)系，暫不規(guī)定省以下的財(cái)政體制，這樣做可行嗎?

　　張斌指出，還有一個(gè)應(yīng)當(dāng)注意的問題是，財(cái)政基本法規(guī)定的財(cái)政權(quán)力橫向與縱向配置的法定狀態(tài)與現(xiàn)有體制的改造問題。我們賦予某個(gè)機(jī)構(gòu)某項(xiàng)權(quán)力的時(shí)候，這個(gè)機(jī)構(gòu)在現(xiàn)行體制下是否有能力行使這個(gè)權(quán)力?如人大對(duì)預(yù)算的審查。不僅要有審查的權(quán)力，還要有審查的能力，我們要思考現(xiàn)行的代表遴選機(jī)制、機(jī)構(gòu)設(shè)置和決策機(jī)制等能不能勝任專業(yè)化的要求。財(cái)政基本法是非常重要的法律，可以讓我們從財(cái)政權(quán)力的層面完善整個(gè)國(guó)家的治理體系，而制訂這部法律的過程也要求我們深入思考與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代財(cái)政制度的基本框架究竟是什么。

　　意義 能夠管理政府的錢袋子

　　劉劍文認(rèn)為，*9，財(cái)政基本法統(tǒng)帥整個(gè)財(cái)稅法領(lǐng)域，有助于構(gòu)建具有高度權(quán)威性、統(tǒng)一性的財(cái)稅法律體系。作為財(cái)政稅收活動(dòng)的基本規(guī)范和基本準(zhǔn)則，財(cái)政基本法對(duì)其他財(cái)稅法律法規(guī)雖起著統(tǒng)帥指導(dǎo)作用，但它不可能事無(wú)巨細(xì)地規(guī)定具體的財(cái)稅實(shí)體和程序事項(xiàng)，其應(yīng)該涵蓋的是全部財(cái)稅領(lǐng)域的基本原則、制度和機(jī)制，財(cái)政收入、支出、監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)行。其他財(cái)稅法律規(guī)范都應(yīng)遵循財(cái)政基本法的精神和規(guī)定，不能與之相抵觸。

　　第二，財(cái)政基本法奠定財(cái)稅改革的大致方向，有助于建立法治框架下的現(xiàn)代財(cái)政制度。財(cái)稅改革需要財(cái)稅法治保駕護(hù)航，兩者之間緊密銜接、良性互動(dòng)的關(guān)系已被公認(rèn)。財(cái)政基本法所應(yīng)包含的財(cái)稅基本原則、財(cái)稅權(quán)力分配、財(cái)稅機(jī)構(gòu)設(shè)置等條款，均構(gòu)成財(cái)稅改革穩(wěn)定運(yùn)作和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的基礎(chǔ)，并賦予財(cái)稅改革正當(dāng)性和合法性。例如，財(cái)政法定原則要求“營(yíng)改增”、房地產(chǎn)稅改革等必須以法律形式進(jìn)行，并加快制定《增值稅法》、《房產(chǎn)稅法》等;又如，財(cái)政公平原則要求房地產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅等稅種(特別是直接稅稅種)的稅制設(shè)計(jì)應(yīng)體現(xiàn)量能課稅，保證納稅人基本生活需要不被征稅。

　　第三，財(cái)政基本法指引財(cái)政方面的國(guó)家治理路徑，有助于推動(dòng)理財(cái)治國(guó)的范式轉(zhuǎn)變和能力提升。面對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型難度加大、社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)前所未有的現(xiàn)狀，要想經(jīng)由科學(xué)理財(cái)達(dá)至規(guī)范治國(guó)，亟須通過制定財(cái)政基本法，合理規(guī)定政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分、人大與政府間財(cái)稅權(quán)力的分配等關(guān)涉及治理全局的核心問題，將維護(hù)公平正義、保障納稅人合法權(quán)利等理念融貫于其中，進(jìn)而更好地指導(dǎo)財(cái)政收入、財(cái)政支出等財(cái)稅主干法律的制定，共同致力于國(guó)家治理的系統(tǒng)性推進(jìn)。

　　施正文認(rèn)為，財(cái)政基本法的制定，對(duì)我們國(guó)家推進(jìn)依憲治國(guó)具有重大意義。因?yàn)樨?cái)政基本法是財(cái)稅領(lǐng)域里具有憲法性質(zhì)的法律。立法的核心是規(guī)定政府間的關(guān)系，也就是確定財(cái)政收支體系，涉及收入包括哪些形式，財(cái)政運(yùn)行原則，比如法定原則、分權(quán)原則、公平原則、事權(quán)匹配原則。這些基本原則，包括財(cái)政的層級(jí)、財(cái)政的監(jiān)督、政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移，都是國(guó)家憲政運(yùn)行的基礎(chǔ)制度。其他國(guó)家對(duì)上述所列內(nèi)容都在《憲法》里面有所規(guī)定，德國(guó)、日本的《憲法》里都有關(guān)于財(cái)政的一章。我們國(guó)家的《憲法》，也應(yīng)解決這些問題;解決不了，可以通過修改《憲法》予以解決，或者在財(cái)政基本法里面對(duì)其作一個(gè)規(guī)定。財(cái)政基本法的制訂，將奠定我們國(guó)家法治體系建立的基礎(chǔ);推進(jìn)依憲治國(guó)，需要加快《財(cái)政基本法》的制定。

　　施正文表示，落實(shí)稅收法定原則只能解決財(cái)政法律體系里面的一部分問題，即稅收法律的建立健全問題，但財(cái)稅領(lǐng)域里的很多問題(包括稅收問題)要想真正得以解決，還要向財(cái)政基本法邁進(jìn)。例如稅收就是法定化了，將來(lái)稅收如果不能用于民生，政府的支出行為不能得到監(jiān)督，實(shí)際上等于只管了一半，就是收的方面，非稅收入多怎么辦?要不要法定?至于收入是用于民生還是用于政府三公經(jīng)費(fèi)等，則必須由財(cái)政基本法定來(lái)解決。所以要實(shí)現(xiàn)從稅收法定到財(cái)政法定，我們把財(cái)政法定的問題解決了，將會(huì)在深層次上解決稅收法定問題。我們只有正式啟動(dòng)了財(cái)政基本法的立法，才能使我們財(cái)稅法治進(jìn)程有一個(gè)路線圖、有一個(gè)時(shí)間點(diǎn)，才能一步一步走向現(xiàn)代化和法治化的彼岸，這正是我們真抓實(shí)干，落實(shí)三中、四中全會(huì)的務(wù)實(shí)舉措。

　　“財(cái)政基本法的制定意義非常大。法治的核心是限制國(guó)家權(quán)力，保障公民權(quán)利，國(guó)家權(quán)力行使是靠財(cái)政支撐的，有了一部好的財(cái)政法，管住了政府的錢袋子，法治就實(shí)現(xiàn)了一大半。”張斌說。

　　在采訪過程中，多位專家向《財(cái)會(huì)信報(bào)》記者表示，目前之所以將討論中的這部法律稱為“財(cái)政基本法”，是為了讓大家明白這部法律的地位和定位，它是財(cái)稅領(lǐng)域的基本法律，統(tǒng)領(lǐng)財(cái)稅法體系，在正式立法的時(shí)候不能叫“財(cái)政基本法”，可能像其他國(guó)家一樣，叫“財(cái)政法”。所謂基本法 (Basic Law)，是指在一個(gè)國(guó)家或地區(qū)擁有*6法律效力的法律，具有類似憲法的地位。

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