國(guó)企改革中國(guó)資委的功能定位

　　關(guān)于國(guó)企改革總體思路的，對(duì)這個(gè)問題從去年開始受到中央有關(guān)部門的委托，做了這么一個(gè)研究，同時(shí)我們也受到了一些企業(yè)的委托。對(duì)國(guó)有企業(yè)改革特別是混合所有制改革的推進(jìn)，今天把我們的研究成果，和大家做一個(gè)分享。我估計(jì)里頭有很多可能不一定和中央精神文件相一致的地方，也是拋磚引玉，供大家批評(píng)，今天大家來的都是投資界的人士，希望能和大家交流一下，作為我們研究機(jī)構(gòu)對(duì)這個(gè)問題怎么看法，這里面的邏輯和想法。

　　這是“1+N”的“1”。指導(dǎo)思想、基本原則、主要任務(wù)。我想重點(diǎn)把這個(gè)目標(biāo)理解，目標(biāo)大致是希望通過這種改革，到2020年之前，因?yàn)樗欠挠谡麄€(gè)改革的目標(biāo)。首先是要對(duì)我們國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)一步完善，對(duì)于我們國(guó)有資本布局進(jìn)行一個(gè)優(yōu)化，不僅僅是著眼于企業(yè)層面，對(duì)于我們國(guó)有資產(chǎn)管理體制，國(guó)有資本的布局當(dāng)然最終還要落腳在國(guó)有企業(yè)活力進(jìn)一步提高，包括它的一系列能力，像自主創(chuàng)新能力，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力，包括履行社會(huì)責(zé)任，包括之前一直在提，做大，做強(qiáng)，做優(yōu)這些定性的說法。首先需要在方案里頭明確目標(biāo)，當(dāng)然這里包括分項(xiàng)具體內(nèi)容。

　　我認(rèn)為全面深化國(guó)企改革的邏輯起點(diǎn)，要明確哪些是下蛋的雞，哪些是打鳴的雞，這個(gè)恐怕首先要做的。如果是1+N的話，這個(gè)對(duì)國(guó)企分類和界定應(yīng)該是*9個(gè)N。那么經(jīng)過這么多年，30多年改革開放探索，我覺得對(duì)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)功能定位大致有一個(gè)認(rèn)識(shí)和共識(shí)，比如說彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，鞏固我們社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度這樣一個(gè)基礎(chǔ)，發(fā)揮它的主導(dǎo)性的作用。但是我想對(duì)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)功能定位還是不夠的，還要具體落實(shí)到對(duì)于，比如對(duì)央企來講110多家，還是比較多的，恐怕需要對(duì)每一家企業(yè)，國(guó)有企業(yè)或者是央企它的使命也好，功能也好要做清晰的界定。不善的話很難以實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)它的活力也好，控制力，或者是影響力這樣的目標(biāo)。長(zhǎng)期的改革目標(biāo)三中全會(huì)已經(jīng)說的很清楚，就是要“服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略，關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”作為重點(diǎn)。

　　而且三中全會(huì)進(jìn)一步指出這么5個(gè)方面，公共服務(wù)重要戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，保護(hù)生態(tài)，支持科技進(jìn)步，保障國(guó)家安全，這個(gè)比較籠統(tǒng)，這個(gè)需要進(jìn)一步細(xì)化。根據(jù)我們研究，我們認(rèn)為根據(jù)我們對(duì)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)和一個(gè)定位，目前可以將國(guó)有企業(yè)分為三大類：公共政策性、特定功能性和一般市場(chǎng)性企業(yè)三類。所謂公共政策性的，主要是指的這類企業(yè)面向社會(huì)公眾提供重要的一些功能產(chǎn)品和服務(wù)，比如說像國(guó)防，教育，醫(yī)療，社保，基礎(chǔ)的一些技術(shù)服務(wù)，城市供氣供水等等這些管網(wǎng)，民生領(lǐng)域的企業(yè)。這類企業(yè)應(yīng)該說它是不以盈利為目的的，承擔(dān)公益性的。具體包括這三大類，哪些央企主要是承擔(dān)這類公益性目標(biāo)，不以盈利為目的。這是*9大類。

　　第二大類所謂特定功能性的，或者有人成為自然壟斷的，它有自然壟斷的特征，處于一些國(guó)家，往往涉及到經(jīng)濟(jì)安全的行業(yè)，支柱產(chǎn)業(yè)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)里面這樣一些企業(yè)，我們熟悉的石油化工，軍工，一些重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的一些企業(yè)，包括部分高新技術(shù)等等。還有像這兩年產(chǎn)生政府投融資平臺(tái)，還有已經(jīng)存在的國(guó)有資本投資也好，運(yùn)營(yíng)公司，恐怕都屬于這種特定功能性的，而且這些領(lǐng)域恐怕可以隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，以及戰(zhàn)略重點(diǎn)的變化也可以有所變化，這類企業(yè)一方面需要充當(dāng)一個(gè)所謂的國(guó)家政策手段，完成特定階段內(nèi)的特定戰(zhàn)略任務(wù)。同時(shí)恐怕部分職能，部分功能還需要追求盈利，促進(jìn)自身的盈利，促進(jìn)自身發(fā)展壯大。這一類有點(diǎn)像又要去打鳴，又要下蛋，因?yàn)槌袚?dān)這樣一個(gè)特殊功能，才有這樣交叉的定位。

　　第三一般市場(chǎng)性企業(yè)。

　　除了上述兩類之外，所有企業(yè)恐怕都是處于這種類型的，競(jìng)爭(zhēng)性的行業(yè)，現(xiàn)在來看，在央企當(dāng)中大致處于70多家處于這種類型的，而且從要梳理央企100多家業(yè)務(wù)構(gòu)成來講，恐怕大多數(shù)企業(yè)它的業(yè)務(wù)比較多元化的，不單純有些所謂的公共服務(wù)領(lǐng)域，多元化，往往三類業(yè)務(wù)交織在一起，特別是大央企公司的結(jié)構(gòu)很復(fù)雜的，很多層，每一次業(yè)務(wù)性質(zhì)都不一樣，對(duì)某些具體企業(yè)來講根據(jù)業(yè)務(wù)板塊進(jìn)行分類，如果不分類分不清楚哪些要打鳴，哪些要下蛋的。這個(gè)要進(jìn)行分類，首先對(duì)國(guó)有企業(yè)功能性質(zhì)做定位，同時(shí)對(duì)每一個(gè)企業(yè)不同性質(zhì)業(yè)務(wù)板塊也要做分類，只有分類清楚了，下面我們分類監(jiān)管才有可能實(shí)現(xiàn)。就是這個(gè)搞清楚以后可以比較具體的說，哪些應(yīng)該進(jìn)，哪些應(yīng)該退，不能現(xiàn)在籠統(tǒng)說，有些恐怕要逐漸條件成熟以后逐漸推出的。

　　具體來講對(duì)于公共政策性企業(yè)，可以采用國(guó)有獨(dú)資公司或國(guó)有絕對(duì)控股的形式。因?yàn)檫@類企業(yè)不追求盈利，不追求利潤(rùn)，但是對(duì)于企業(yè)預(yù)算，資金來源，以及資金使用等等需要嚴(yán)格進(jìn)行管理的，而且對(duì)于特定企業(yè)制定專門的立法，建立一些，包括預(yù)算制度，包括它的收支，包括對(duì)管理層怎么考核，薪酬到底應(yīng)該怎么制定，誰去制定，確定承擔(dān)什么職責(zé)，這個(gè)才是一個(gè)基礎(chǔ)。

　　對(duì)于特定功能性的企業(yè)，可以采用國(guó)有控股的公司制形式，也可以成為國(guó)有上市公司。對(duì)這些企業(yè)，應(yīng)明確所具備的特殊功能是什么性質(zhì)，政策應(yīng)如何支持。有些有競(jìng)爭(zhēng)性的，可以通過分拆的方式推向市場(chǎng)，這類企業(yè)除了滿足公司法一般要求之外，恐怕還需要針對(duì)它所處的特殊行業(yè)制定一些專門的行業(yè)法規(guī)對(duì)它進(jìn)行專門管理。

　　第三類一般市場(chǎng)性企業(yè)，可以采用相對(duì)控股的公司制形式，企業(yè)設(shè)立和運(yùn)行符合公司法的要求即可。對(duì)這類企業(yè)，應(yīng)更多地由市場(chǎng)進(jìn)行約束，國(guó)有股東承擔(dān)角色主要是資本角色，可以從容未來選擇是進(jìn)還是退，而且國(guó)有資本在這類企業(yè)收益體現(xiàn)主要是股權(quán)收益。

　　從上述這幾類企業(yè)的界定，我們可以看出來國(guó)有企業(yè)未來恐怕應(yīng)該主要體現(xiàn)為公共政策性的企業(yè)，和特定功能性企業(yè)，主要這兩大領(lǐng)域有所分布，未來要不斷進(jìn)也好，集中也好主要集中在這兩大類，第三類競(jìng)爭(zhēng)性，從長(zhǎng)期看國(guó)有資本沒有必要在這個(gè)領(lǐng)域留存的，應(yīng)該逐步推出的，不管它現(xiàn)在的狀況是盈利，還是非盈利，還是虧損的。

　　目前國(guó)務(wù)院國(guó)資委管理的113家央企，要逐一明確，來具體界定。對(duì)于個(gè)別業(yè)務(wù)比較復(fù)雜的，還需要通過合并，分拆等等來推動(dòng)國(guó)企按照這樣科學(xué)合理分類，來進(jìn)行下一步的監(jiān)管。特別是對(duì)于一般性市場(chǎng)性企業(yè)，我們觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該淡化所有制的概念，國(guó)有資本還是應(yīng)該，逐步退出，對(duì)那些暫時(shí)沒有條件，因?yàn)榉N種原因退出不了的，恐怕應(yīng)該在國(guó)有資本進(jìn)行收益，上繳比例上應(yīng)該有所上調(diào)的，這是第二個(gè)。我們認(rèn)為整個(gè)國(guó)企改革邏輯起點(diǎn)，要對(duì)國(guó)企改革進(jìn)行科學(xué)分類;

　　三中全會(huì)說的非常清楚，積極探索“以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”的新模式和新方法。2003年國(guó)資委成立后，“管人、管事、管資產(chǎn)”，實(shí)際上把它的資本所有者和監(jiān)管者職能集于一身的。這個(gè)恐怕未來要進(jìn)行科學(xué)的調(diào)整。要理順資產(chǎn)所有者和政府公共管理職能這樣一個(gè)定位，改變國(guó)有資本授權(quán)進(jìn)行體制。三中全會(huì)也說的很清楚，組建若干專業(yè)的這種國(guó)有資本投資公司和運(yùn)營(yíng)公司，成為下一步改革的一個(gè)方向。

　　在國(guó)資委和中小企業(yè)之間增加一個(gè)層次，運(yùn)營(yíng)公司也好，承擔(dān)的職能應(yīng)該是類似的。它是強(qiáng)調(diào)以資本為紐帶解決投資和被投資的關(guān)系，通過這種增加這樣一個(gè)架構(gòu)突出市場(chǎng)化的改革措施和手段。準(zhǔn)確界定不同國(guó)有企業(yè)的功能，進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的針對(duì)性和有效性。

　　完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本收益上繳比例。要分類，對(duì)于不同國(guó)有資本收益上繳的比例應(yīng)該有不一樣的，對(duì)于不同類型企業(yè)，在企業(yè)所處不同發(fā)展階段，恐怕要設(shè)定不同發(fā)展目標(biāo)，收益上漲的比例，恐怕應(yīng)該有不一樣的地方。

　　推進(jìn)國(guó)有企業(yè)薪資水平與經(jīng)理層選聘改革。總的幾個(gè)原則，要根據(jù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，確定薪酬，現(xiàn)在我們薪酬體系確實(shí)大家都搞不清楚，企業(yè)自身高管都搞不清楚，到底是誰有權(quán)給我制定，依據(jù)是什么，不同行業(yè)，不同類型到底能不能一刀切，中央一個(gè)文件下來把所有問題都解決了，恐怕確實(shí)遺留一些問題。包括國(guó)有企業(yè)，從市場(chǎng)，包括聘請(qǐng)的國(guó)外一些高管，一些市場(chǎng)化企業(yè)管理人員，和體制內(nèi)管理人員恐怕要建立不同的薪酬機(jī)制和體制。包括負(fù)責(zé)人，特別是央企負(fù)責(zé)人層面，他的一些職務(wù)待遇，職務(wù)消費(fèi)等等，恐怕都需要細(xì)化的管理辦法，我想即將推出1+N國(guó)企改革的總體方案里面，應(yīng)該會(huì)對(duì)這些問題有所解決，因?yàn)檫@些問題都是大家關(guān)心的，一個(gè)人的問題，激勵(lì)不好國(guó)有企業(yè)改革下一步也很難推進(jìn)。

　　國(guó)資委和國(guó)有企業(yè)兩層變成三層，這是一個(gè)從理論上也好，管理體制上非常重要的層面。如何構(gòu)建一個(gè)非常合理的國(guó)有資本，無論是投資公司也好，還是運(yùn)營(yíng)公司，恐怕是未來改革，從國(guó)家層面來講是非常重要的一個(gè)突破口。如果非要把這兩類公司做一個(gè)區(qū)分的話，我想不自然是不是合適，資本運(yùn)營(yíng)公司是主要開展股權(quán)運(yùn)營(yíng)的，來實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值，投資公司是以產(chǎn)業(yè)資本投資為主。運(yùn)營(yíng)也包括投資，如果沒有投資怎么談運(yùn)營(yíng)，實(shí)際運(yùn)營(yíng)和投資確實(shí)很難分清楚。不是很全面的吃透，這兩類公司，分開是什么含義。但是不管是怎么區(qū)分，這兩個(gè)恐怕都是下一步國(guó)家來講，授權(quán)基金管理這么一個(gè)層次，實(shí)施的，國(guó)有資本戰(zhàn)略調(diào)整也好，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施的很重要的載體。他們共同承擔(dān)了一個(gè)未來如何更好的，比如通過資本市場(chǎng)，來實(shí)施資本運(yùn)作，投資，兼并重組，有效配置提高國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率，他們更多作為一個(gè)出資人代表，現(xiàn)在我們理解的國(guó)資委，或者說小的國(guó)資委要對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，通過這樣的一個(gè)層次設(shè)立，把出資人和監(jiān)管者的角色進(jìn)行一個(gè)區(qū)分。

　　當(dāng)然他所投資的這個(gè)企業(yè)，可以根據(jù)他投資企業(yè)的性質(zhì)和類型的不同，絕對(duì)控股也行，相對(duì)控股也行，參股這類企業(yè)逐漸退出，有了這個(gè)層次，持有相應(yīng)公司的股權(quán)，但是處于一般競(jìng)爭(zhēng)性的領(lǐng)域，恐怕還有逐步退出的一個(gè)問題。

　　如何組建集國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，履行出資人職責(zé)，是將現(xiàn)有央企集團(tuán)“直接轉(zhuǎn)”，還是在現(xiàn)有央企集團(tuán)“之上”，組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，是個(gè)值得重視的大問題。

　　*9步，先將集團(tuán)公司改組成“國(guó)有資本投資公司”，即《決定》中所指的“支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本”這是最簡(jiǎn)便易行的一些方式，現(xiàn)有大的央企，短期可以保留他們混合控股的性質(zhì)。比如未來是以投融資和項(xiàng)目建設(shè)為主，通過投資實(shí)業(yè)，一種股權(quán)，通過產(chǎn)業(yè)資本和金融資本融合來提高國(guó)有資本的使用效率。這是一步。

　　第二步，最終“國(guó)有資本投資公司”要向“國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司”過渡。

　　大家都愿意拿新加坡淡馬錫這種模式來舉例，我們是不是可以朝這個(gè)方向發(fā)展，純粹演變成一個(gè)控股性質(zhì)的，叫資本公司也好，投資公司也好，不管叫什么最終是代表出資人行使。

　　我們從開始搞股份制改革就講治理結(jié)構(gòu)，但是現(xiàn)在實(shí)際我們知道治理結(jié)構(gòu)對(duì)所有股份制企業(yè)來講，恐怕只有其表，沒有其實(shí)，這個(gè)里面有很多需要完善的。特別是現(xiàn)在又遇到問題就是黨委和法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系，這個(gè)也是繞不開的，以前我們叫新三會(huì)和老三會(huì)的關(guān)系，我們這里試圖給出我們一個(gè)解決方案也好，或者我們個(gè)人一個(gè)看法，是不是可以把黨委界定為，不要把它和法人治理結(jié)構(gòu)混在一起，相對(duì)獨(dú)立，相對(duì)超脫，因?yàn)樗_實(shí)是中國(guó)特殊國(guó)情環(huán)境下的職能，與法人治理結(jié)構(gòu)平行的企業(yè)治理的必要組織部分來確定其如何定位及發(fā)揮作用問題。

　　把國(guó)企黨委領(lǐng)導(dǎo)體制和國(guó)資委托管這種管理體制，委托管理體制分開，真正企業(yè)里面還是要回到我們以前老的提法，實(shí)現(xiàn)黨企分開，黨資分開，避免出現(xiàn)一些企業(yè)當(dāng)中存在的以黨帶企，以黨帶資，當(dāng)然這個(gè)問題很敏感了，但是這個(gè)繞不過去，我們也嘗試提出這樣一個(gè)設(shè)想。

　　一要突破片面強(qiáng)調(diào)做淡馬錫公司式出資人的誤區(qū)。我們認(rèn)為兩個(gè)層次，實(shí)際三中全會(huì)這個(gè)決定當(dāng)中已經(jīng)看的很清楚了，為什么要增加國(guó)有資本投資公司或運(yùn)營(yíng)公司，作為國(guó)資委來講，或者作為政府，作為所有者有一個(gè)職能就是統(tǒng)一監(jiān)管職能，這個(gè)是國(guó)資委應(yīng)該做的，另一個(gè)方面出資人恐怕不宜直接由國(guó)資委來承擔(dān)，比如可以通過新設(shè)的，或者是改組的國(guó)有資本，投資公司或者是運(yùn)營(yíng)公司來承擔(dān)這個(gè)職能，來實(shí)現(xiàn)具體國(guó)有資本保值和增值的任務(wù)。通過這樣一種把它分開來，這樣一種制度安排保證國(guó)資委，一方面監(jiān)管連續(xù)性，另一方面適度的分開，做一個(gè)合理的分工。同時(shí)整個(gè)運(yùn)營(yíng)公司作為出資人來講和現(xiàn)在的監(jiān)管者，在整個(gè)大的國(guó)資系統(tǒng)當(dāng)中實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，不要和過去完全割裂開來，把國(guó)資委系統(tǒng)包含這么兩個(gè)層次，擺脫、突破過去片面的做一個(gè)簡(jiǎn)單的作為出資人代表這么一種誤區(qū)。

　　三要突破片面強(qiáng)調(diào)通過整合減少央企數(shù)量的誤區(qū)。要片面強(qiáng)化減少企業(yè)數(shù)量，通過一些行政力量推動(dòng)企業(yè)聯(lián)合，同時(shí)通過行政力量減少央企的層級(jí)，一刀切恐怕不見得合適，因?yàn)槊總€(gè)企業(yè)都有不同特點(diǎn)，不同核心競(jìng)爭(zhēng)力，一概而論來介紹它的層級(jí)，壓縮，合并，用行政手段也是要突破誤區(qū)。正是這樣的誤區(qū)導(dǎo)致一些國(guó)資委的議論還是比較多。怎么建立一個(gè)，分層次大國(guó)資委這樣一個(gè)框架，對(duì)于下一步推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革還是非常重要的，一方面要實(shí)現(xiàn)這個(gè)框架內(nèi)的出資者和監(jiān)管者職能統(tǒng)一，同時(shí)另一方面實(shí)際操作過程當(dāng)中做一個(gè)區(qū)分，這個(gè)恐怕我覺得繞不開的一個(gè)很大問題。

　　國(guó)資委恐怕要簡(jiǎn)政放權(quán)，不能再什么都管，就是要把所有權(quán)和管理權(quán)分開，把經(jīng)營(yíng)權(quán)和監(jiān)督權(quán)要分開，減少對(duì)于企業(yè)具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)直接的過多的干預(yù)，要管資本，而不是管企業(yè)，也不是管人，也不是管事兒，就是管資本，怎么管資本通過新設(shè)的投資公司或者是運(yùn)營(yíng)公司作為重要的載體和重要的抓手。

　　首先要對(duì)國(guó)有資本優(yōu)化，既然是混合，哪些進(jìn)，哪些退進(jìn)行具體的方案，我這里幾個(gè)原則，對(duì)于關(guān)系國(guó)家安全這些行業(yè)和領(lǐng)域，恐怕要保證絕對(duì)獨(dú)資的，對(duì)于一些所謂命脈的和這些行業(yè)領(lǐng)域，絕對(duì)控股，對(duì)一些高新企業(yè)，或者支柱性的產(chǎn)業(yè)可以相對(duì)控股，對(duì)一些完全競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)在可以通過參股逐漸推出，這是一個(gè)。

　　第二非公經(jīng)濟(jì)，進(jìn)入負(fù)面清單以外的這些行業(yè)領(lǐng)域恐怕要有一些突破。實(shí)際國(guó)家希望民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入，但是有種種體制上的限制和方方面面的原因，恐怕還是不能很順利的進(jìn)入，這些都是現(xiàn)實(shí)存在的一些問題。
        本文來源：證劵時(shí)報(bào)