進(jìn)入2016年，我國(guó)財(cái)稅改革步伐再次邁進(jìn)。國(guó)務(wù)院決定，從2016年1月1日起，將證券交易印花稅由現(xiàn)行按中央97%、地方3%比例分享全部調(diào)整為中央收入。
接受《*9財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者采訪的專家認(rèn)為，證券交易印花稅由中央和地方的共享稅，改為中央稅，意味著中央和地方的稅收收入劃分工作正式啟幕。而財(cái)稅改革重頭戲——中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革也或?qū)⒂?016年開(kāi)啟。
稅收劃分即將啟幕
早在2013年底，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中就明確提出，“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”。
2014年6月底，財(cái)稅改革頂層設(shè)計(jì)方案——《深化財(cái)稅體制改革總體方案》獲通過(guò)，明確了三大任務(wù)，除了預(yù)算管理制度改革和六大稅收制度改革兩大任務(wù)外，最后一大任務(wù)就是調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。
而不久前結(jié)束的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在部署2016年財(cái)稅改革任務(wù)中，排在首位的正是中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，這項(xiàng)改革中即包含中央和地方稅收的重新劃分。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇告訴《*9財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者，這次證券交易印花稅劃為中央稅，可以看作是理順中央和地方稅收收入工作開(kāi)啟。而印花稅涉及中央和地方稅收重新分配金額并不大，未來(lái)可能涉及重新劃分的稅種包括國(guó)內(nèi)增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅等。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授朱為群也對(duì)本報(bào)表示，證券交易印花稅劃為中央稅可能意味著中央和地方稅收劃分工作開(kāi)啟。
中央和地方稅收收入為何要?jiǎng)澐郑烤烤谷绾卫眄槪?/div>
樓繼偉此前撰文表示，理順中央和地方稅收收入這一要求綜合考慮了我國(guó)地方政府承擔(dān)事權(quán)和支出責(zé)任的實(shí)際情況，既有利于保證中央履行職能和實(shí)施重大決策，又有利于保障地方既得利益、培育地方主體稅種、調(diào)動(dòng)地方積極性，從而有利于形成改革共識(shí)、確保改革順利進(jìn)行。
目前地方承擔(dān)過(guò)多事權(quán)，缺乏可用財(cái)力，未來(lái)改革方向是增加中央事權(quán)和支出責(zé)任。
樓繼偉認(rèn)為，在理順央地稅收收入方面，應(yīng)該遵循公平、便利、效率等原則，考慮稅種屬性和功能，將收入波動(dòng)較大、具有較強(qiáng)再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動(dòng)性較大的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將地方掌握信息比較充分、對(duì)本地資源配置影響較大、稅基相對(duì)穩(wěn)定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多一些。收入劃分調(diào)整后，地方形成的財(cái)力缺口由中央財(cái)政通過(guò)稅收返還方式解決。
增值稅、消費(fèi)稅劃分或?qū)⒄{(diào)整
國(guó)內(nèi)增值稅和消費(fèi)稅被普遍認(rèn)為是將被重新劃分歸屬的稅種。
《關(guān)于2014年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2015年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》明確了2015年財(cái)稅改革任務(wù)，即結(jié)合營(yíng)業(yè)稅改增值稅(下稱“營(yíng)改增”)、消費(fèi)稅等稅制改革，研究調(diào)整中央與地方收入劃分。
國(guó)內(nèi)增值稅是*9大稅種，2014年占所有稅收收入比重約為26%，屬于中央和地方共享稅，分成比例是75%：25%。營(yíng)業(yè)稅是國(guó)內(nèi)第三大稅種，2014年占所有稅收收入比重約為15%，屬于地方稅，是地方主體稅種。
不過(guò)，為了解決重復(fù)征稅等問(wèn)題，2012年開(kāi)始了營(yíng)改增試點(diǎn)工作，目前營(yíng)改增試點(diǎn)擴(kuò)至全國(guó)，試點(diǎn)行業(yè)擴(kuò)至交通運(yùn)輸業(yè)、郵政業(yè)、電信業(yè)和7個(gè)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，只剩最后四個(gè)行業(yè)——建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)尚未被納入營(yíng)改增。
樓繼偉近日在部署2016年財(cái)政工作時(shí)表示，全面推開(kāi)營(yíng)改增改革，將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)納入試點(diǎn)范圍。
這被業(yè)內(nèi)人士解讀為，2016年?duì)I改增將覆蓋所有行業(yè)，營(yíng)業(yè)稅將成為歷史。
隨著今年?duì)I改增的推進(jìn)，地方主體稅種營(yíng)業(yè)稅將成為歷史，地方政府缺乏主體稅種。
目前為了減輕營(yíng)改增對(duì)地方稅收帶來(lái)的影響，采取過(guò)渡政策，即營(yíng)改增后收入歸屬保持不變，原歸屬試點(diǎn)地區(qū)的營(yíng)業(yè)稅收入，改征增值稅后仍全部歸屬試點(diǎn)地區(qū)。
營(yíng)改增全覆蓋后，增值稅中央和地方分成比例如何調(diào)整，業(yè)內(nèi)莫衷一是，但普遍認(rèn)為應(yīng)適度上調(diào)地方分成比例。
財(cái)政部財(cái)科所研究員孫鋼曾建議，可以把增值稅、營(yíng)業(yè)稅打包看成一個(gè)中央、地方共享稅，不管現(xiàn)在有沒(méi)有納入“營(yíng)改增”，把這兩個(gè)稅種的稅收收入捆在一起，加總后測(cè)算什么樣的分成比例比較合適。
他認(rèn)為，一般來(lái)說(shuō)，這個(gè)分享比例中中央占比會(huì)稍微高一點(diǎn)，因?yàn)榈胤綄?shí)際情況不一樣，中央多收一點(diǎn)，利用其中一部分對(duì)地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。
中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)政稅務(wù)系主任林江表示，中央和地方增值稅分成比例可以調(diào)成55%：45%，中央拿大頭，也*5限度地給地方財(cái)政留空間。
作為中央稅的消費(fèi)稅也有望被劃為中央和地方共享稅種。
國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅是我國(guó)第四大稅種，2014年占所有稅收收入比重約為8%。多數(shù)專家認(rèn)為，由于消費(fèi)稅稅基較寬泛，稅源豐富穩(wěn)定，在收入和地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面有較強(qiáng)調(diào)節(jié)性，可以替代營(yíng)業(yè)稅成為地方主體稅種。
此前也有媒體報(bào)道稱，國(guó)內(nèi)征收的消費(fèi)稅改為中央和地方共享。同時(shí)，還將選擇部分具有較強(qiáng)區(qū)域性的地方下放消費(fèi)稅稅權(quán)，賦予地方一定的稅收管理權(quán)。
另外，接受本報(bào)采訪的專家表示，正在立法進(jìn)程中的環(huán)境保護(hù)稅和房地產(chǎn)稅也將被歸為地方稅，其中房地產(chǎn)稅未來(lái)或成為地方主體稅種。
央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革將啟
中央和地方稅收收入的劃分，是中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革內(nèi)容中的重要內(nèi)容，而重新劃分中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任也是2016年財(cái)稅改革重頭戲。
2015年年底，樓繼偉在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議舉行的聯(lián)組會(huì)議上表示，2015年起草了關(guān)于推進(jìn)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)(下稱“指導(dǎo)意見(jiàn)”)，上報(bào)了國(guó)務(wù)院，征求了很多部門(mén)的意見(jiàn)。按照國(guó)務(wù)院的要求，這個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)還要進(jìn)一步征求地方的意見(jiàn)，目前正在進(jìn)行這項(xiàng)工作。
樓繼偉接著稱，這個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)提出了事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的時(shí)間表和路線圖，準(zhǔn)備2016年率先啟動(dòng)國(guó)防、國(guó)家安全、外交、公共安全等領(lǐng)域的改革，2017年和2018年擴(kuò)大到其他相關(guān)領(lǐng)域，2019年到2020年基本上完成主要領(lǐng)域改革。對(duì)于梳理后需要上升為法律法規(guī)的內(nèi)容，適時(shí)提升為法律。
樓繼偉曾在《推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化法律化》一文中表示，1994年實(shí)施的稅制和分稅制改革，統(tǒng)一了稅制，明確了中央和地方收入劃分，奠定了中央財(cái)力權(quán)威，推動(dòng)了基本公共服務(wù)均等化。但受客觀條件約束，未觸動(dòng)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分，而是承諾分稅制改革后再來(lái)處理。20年來(lái)，這方面改革進(jìn)展緩慢，成效有限。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，政府職能逐步擴(kuò)展，中央和地方事權(quán)劃分存在的問(wèn)題逐漸顯露，給國(guó)家治理帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)。
他指出，目前中央和地方事權(quán)劃分存在的問(wèn)題包括：事權(quán)劃分缺乏法律規(guī)范，諸多事權(quán)劃分不清晰，部分事權(quán)劃分不合理，一些事權(quán)執(zhí)行不規(guī)范，中央事權(quán)明顯不足等。
以部分事權(quán)劃分不合理為例，樓繼偉稱，一方面，應(yīng)該由中央負(fù)責(zé)的國(guó)家安全、邊防公路、國(guó)際界河維護(hù)、跨流域大江大河治理、跨地區(qū)污染防治、海域和海洋使用管理、食品藥品安全以及跨區(qū)域司法管理等事關(guān)國(guó)家利益和要素自由流動(dòng)的事務(wù)，中央沒(méi)有完整統(tǒng)一起來(lái)，地方承擔(dān)了應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)，不僅造成權(quán)責(zé)脫節(jié)、地方動(dòng)力不足，而且導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊、效率不高、職能異化、秩序紊亂。
另一方面，樓繼偉表示，學(xué)前教育、農(nóng)村改水改廁、村容村貌等適宜地方管理的事務(wù)沒(méi)有完全放下去，中央可以無(wú)條件介入，既不利于地方因地制宜發(fā)揮主動(dòng)性，也導(dǎo)致中央部門(mén)陷入大量的微觀事務(wù)。
樓繼偉認(rèn)為，未來(lái)要適度加強(qiáng)中央事權(quán)和直接支出比重，將國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理的事項(xiàng)集中到中央，減少委托事務(wù)，提高全國(guó)公共服務(wù)水平和效率；將區(qū)域性公共服務(wù)明確為地方事權(quán)；明確中央與地方共同事權(quán)。
他在文中進(jìn)一步闡述了中央、省級(jí)政府和市縣政府的事權(quán)劃分。
概括來(lái)說(shuō)，在明晰各級(jí)政府事權(quán)著力點(diǎn)上，要強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)。強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)。強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)。
只有在明晰事權(quán)的基礎(chǔ)上，才能進(jìn)一步明確中央和地方的支出責(zé)任，中央可運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付機(jī)制將部分事權(quán)的支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。
另外，在明晰各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，可以深化行政執(zhí)法體制改革，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。

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