中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員
楊志勇
[一]
回首過去的一年，不，應該是十八屆三中全會以來的這三年，中國財稅領域發(fā)生了一些變化。這些變化與財政定位有著密切關系。不管是本來如此，還是重新定位也好，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”在過去的日子里得到了強調(diào)，財政行為方式也發(fā)生了重要的變化。或許，這些變化和人們的預期有一定的差距。但是，變化確實發(fā)生了，而且不小。不說其他，僅說政府花錢的約束，就比過去要嚴格多了。沒有預算，不能支出，這已經(jīng)不再是什么新鮮事。這種變化，可能在文字上看不出什么，可是它是深層次的和根本性的。正因如此，這種變化還將在未來的日子里發(fā)揮作用，并影響接下一步的財稅改革。這就是財稅改革的成就。
[二]
財稅改革從來就不容易，特別是影響面廣的改革更是如此。財稅事務，牽涉經(jīng)濟、政治和社會諸多方面，可謂牽一發(fā)而動全身。正是在這個意義上，財稅改革經(jīng)常被視為全面深化改革的突破口。我們知道，能夠擔當突破口的改革，應該是只要這項改革進行了，那么其他改革就會勢如破竹，成功在望。
十八屆三中全會明確財稅改革的目標是建立現(xiàn)代財政制度。現(xiàn)代財政制度是相對于傳統(tǒng)財政制度而言的。它必須在國家理財觀念上有根本性的變化，必須讓財政行為在法治化和民主化的框架內(nèi)運行，必須實現(xiàn)財政的動態(tài)治理并適應信息化、全球化以及社會發(fā)展的需要。這意味著，財稅改革需要有良好的方案設計，但又不能期望一下子就設計出完美的方案。財稅改革需要有新思維。中國現(xiàn)代財政制度建設中既需要突破過去看上去行之有效的一些思維，也要有選擇地借鑒國際經(jīng)驗，形成與未來財政制度建設相適應的新思維。
三中全會文件以及后續(xù)的財稅改革方案將改革的重點放在預算改革、稅制改革以及中央和地方財政關系改革三個方面。無疑，這抓住了改革的重點。但是，改革的內(nèi)容絕不僅僅限于這三個方面，而且，即使是這三個方面，有待改革的對象也不僅僅限于那些已經(jīng)用文字表達出來的內(nèi)容。改革從來不是將目標藍圖設計出來就了事。有目標藍圖，還需要切實的行動方案。目標藍圖可以是綜合的，但在行動方案的設計時必須進一步細化。
[三]
財稅改革的復雜性和專業(yè)性決定了某些具體改革方案的設計并非易事。這些具體方案的設計需要一個過程，甚至不排除需要“試錯”，特別是中央與地方財政關系的改革，就更是如此。
1994年確定的分稅制財政管理體制基本框架需要得到堅持，中央和地方兩個積極性需要得到充分的發(fā)揮。這是大國財政構(gòu)建不可或缺的內(nèi)容。中國幅員遼闊、人口眾多、各地情況差別很大，中央在國家發(fā)展總體把握上有優(yōu)勢，地方對本地情況較為了解。中央和地方在明確分工任務中，還需要處理好政府、市場與社會的關系。政府職能轉(zhuǎn)變尚未完全到位，政府還承擔著一些本來應該由市場和社會來承擔的職責。剝離政府不該承擔的職能需要一個過程。中央和地方財政關系方案的選擇還過多地受限于傳統(tǒng)的“單一制國家”思維，而在國際上，聯(lián)邦制國家集權(quán)、單一制國家分權(quán)都不是什么新鮮事。各級政府做什么，有哪些事權(quán)，應該更多地從公共產(chǎn)品和公共服務的有效提供著手。只要哪級政府能夠更有效地提供公共產(chǎn)品和公共服務，就應該將相應的職責配置給哪一級政府。稅收的劃分要突破一級政府必須有獨立稅種的思維。稅種就那么多，而且，各稅種所能提供的收入又有很大的差別。營改增之后，大稅種也就是增值稅、企業(yè)所得稅、消費稅、個人所得稅等寥寥幾個。因此，分稅更合理的方案選擇應該是小稅種歸地方，大稅種的中央和地方共享才是切合實際的。共享不會影響各級政府的積極性。只要規(guī)則是事先定的，分享比例保持穩(wěn)定而不是隨意調(diào)整，稅種共享同樣可以有效激勵各級政府。
政府間轉(zhuǎn)移支付是個難題。三中全會文件未涉及稅收返還。顯然，這是一個應該直面的難題，應該和一般性轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌解決。時下經(jīng)常說到專項轉(zhuǎn)移支付比例高，應更多地改為一般性轉(zhuǎn)移支付，令人產(chǎn)生一般性轉(zhuǎn)移支付就比專項更好的錯覺。實際上，這種思維應該轉(zhuǎn)變。兩種轉(zhuǎn)移支付適用不同場合。一般性轉(zhuǎn)移支付對于地方政府來說，財力支配的靈活度更大，可以更好地調(diào)動地方政府的積極性。專項轉(zhuǎn)移支付對于中央政府來說，政策目標意圖明確，有利于中央政策目標的實現(xiàn)，維護國家的統(tǒng)一，促進全國公共服務的均等化。專項轉(zhuǎn)移支付的問題主要在透明度不足上。只要專項轉(zhuǎn)移支付的決策程序和相關信息盡可能公開，現(xiàn)存問題是可以得到解決的。一般性轉(zhuǎn)移支付制度也存在進一步優(yōu)化的空間，寫入太多信息量的一般性轉(zhuǎn)移支付公式仍然需要不斷地改進。
2016年，中央與地方財政關系改革仍然有困難需要克服，最重要的莫過于具體改革方案的設計。方案不能脫離實際，還要與其他改革方案銜接，實屬不易。但我們堅信，只要破除慣性思維，按照公共產(chǎn)品和公共服務有效提供的原則配置中央和地方事權(quán)、財力與事權(quán)，現(xiàn)代財政制度所要求的規(guī)范化的政府間財政關系就能夠確立起來。
[四]
大國財政建設離不了有效的預算管理制度。預算改革已取得重大進展，但距離“全面規(guī)范、公開透明”的目標要求還有相當?shù)牟罹唷Ｒ恍┤苏J為，預算改革異乎尋常地順利，這未免有點樂觀。實際上，預算改革的難度必須充分認識到。預算改革絕不是財政部一個部門的事，而是牽涉到所有支配財政資金的機構(gòu)和個人，是所有財政改革中最為綜合的一項。預算法修正案2014年8月31日通過，但新的實施條例迄今尚未見到，凸顯預算改革之難。預算改革同樣需要新思維。專業(yè)的智慧支持是預算改革的基礎，預算改革所涉及的利益之爭會令改革更加復雜，改革戰(zhàn)略的選擇上應注意借助財政透明度的加強來推進改革。
財稅改革中的“倒逼”思維需要轉(zhuǎn)變。如果改革方案設計時知道目標藍圖在哪里，那么這就沒必要“倒逼”改革。之前有過的用財政體制改革來倒逼行政管理體制改革的思維就要不得。如果明了后者的改革方向，那么直接改后者不僅效率更高，簡單明了，而且不必兜圈子。預算改革的障礙有許多是可以克服的。有部分改革因為某些相對而言小額支出而受阻。預算改革不時會遇到大筆資金沒問題，但小筆資金有疑問的情形。當然，有疑問不等于有問題，但往往會變成敏感問題。從制度改革方向來看，脫敏沒有任何制度障礙，這里更需要的是思維的轉(zhuǎn)變。例如，與住房制度改革聯(lián)系在一起的“官邸制”的推行，就可以在很大程度上解決部分相關財政資金的困惑問題。
我們經(jīng)常在強調(diào)預算編制的科學性，但往往忽略了預算編制的基礎——公共部門財務管理制度。接地氣不太夠的財務管理制度，使得預算編制與執(zhí)行很容易脫節(jié)。從實際工作來看，無論是加快預算執(zhí)行進度，還是盤活財政存量資金，都和這有密切的關系。沒有對應的財務管理制度，盤活后的財政資金可能需要再度盤活。因此，改革不僅僅要盤活當下的資金，更要從制度上解決問題，探尋治本之策。國庫現(xiàn)金管理力度還不夠，數(shù)萬億財政資金亟待盤活，發(fā)揮更大的效率。
預算支出與政策聯(lián)系的加強，也非一日之功。所有財政支出，都應該體現(xiàn)政策目標，但是，關聯(lián)度的判斷并非那么容易?？缒甓阮A算平衡機制的確立，中期財政規(guī)劃的推行，除了政策選擇層面的困難之外，還有一系列技術障礙需要克服。中期財政規(guī)劃在現(xiàn)實中體現(xiàn)為編制三年滾動預算。這對財政收入預測的準確性提出了很高的要求。財政收入預測再也不能像往年那樣，簡單地以經(jīng)濟增長速度為基礎，或與GDP同步，或在GDP增速的基礎之上加上一點。復雜多變的宏觀經(jīng)濟形勢讓財政收入預測所面臨的不確定性比過去多得多。財政收入制度改革增加了影響財政收入預測的因素，增添了財政收入預測的難度。中期財政規(guī)劃從更長遠的眼光來配置財政資源，可以彌補年度預算管理的不足，讓預算管理擺脫年度預算的局限性。但是，中期財政規(guī)劃畢竟是建立在年度預算的基礎之上的，年度預算管理存在的問題自然會讓中期財政規(guī)劃的進行遇到困難。
按照目標要求，除了涉密的內(nèi)容外，預算應盡可能公開。但是，預算的公開程度仍然有待進一步提高，預算的人大監(jiān)督力度有待進一步加強，預算的社會輿論監(jiān)督還需要更加適宜的環(huán)境。預算自身的專業(yè)性需要承認，的確不是每個人都能看懂所有預算，但是，只要有人用心想看懂其中的某一部分，用點時間和精力或借住專業(yè)人士的幫助，所公開的預算應該能夠提供充分的信息。預算公開絕不只是公開就了事，公開的目的是要讓社會能夠?qū)ω斦Y金的支配者的行為的合規(guī)性與績效的高低作出判斷，以提高財政資金效率。
預算改革難度不小。預算體現(xiàn)政府行為，體現(xiàn)公共政策目標。不積跬步，無以至千里。預算改革的每一步只要是方向正確，就應該加以鼓勵。預算改革將伴隨著全面深化改革的全過程，一旦預算改革目標全部實現(xiàn)，全面深化改革的目標在很大程度上也就完成了。
2016年，我們盼望預算法實施條例盡快頒布，預算透明度能夠得到進一步提高，預算編制的基礎能夠進一步夯實，國庫現(xiàn)金管理的力度能夠進一步加大?？傊?，我們懷著希望，盼望預算改革的早日成功!