歷經(jīng)十年，四次審議，一共8章55條的資產(chǎn)評(píng)估法終于通過(guò)，資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)也由此迎來(lái)了自己的行業(yè)大法。
回顧這部“小眾”法律的立法之路，有人用了“不同尋常”來(lái)形容。梳理一下這部法律的立法進(jìn)程，在全國(guó)人大常委會(huì)的立法史上并不多見。資料顯示，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委于2006年啟動(dòng)資產(chǎn)評(píng)估法的立法工作，直到2012年2月初次審議，草案形成經(jīng)過(guò)了6年時(shí)間，從初審到四審足足又過(guò)了4年，這其中，三審與二審的間隔已經(jīng)達(dá)到了立法法允許的最長(zhǎng)時(shí)限2年，如果再不提請(qǐng)審議，將會(huì)終止。很多人不禁發(fā)出疑問(wèn)，為什么資產(chǎn)評(píng)估法這部“小”法走了這么長(zhǎng)的路，背后到底有何原因?
“十年磨一劍，很正常，但也確實(shí)很不容易。這部法律對(duì)于評(píng)估行業(yè)的發(fā)展將發(fā)揮巨大作用。”參與資產(chǎn)評(píng)估法立法工作的北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉劍文近日在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)指出，從某種意義上講，法律就是一個(gè)利益妥協(xié)的產(chǎn)物，不同的利益主體表達(dá)自己的訴求，最終形成一個(gè)共識(shí)。這部法律得以出臺(tái)，是在我國(guó)評(píng)估行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上所作出的一個(gè)*3考慮，這也是本法的一個(gè)*5亮點(diǎn)。
管理體制曾讓立法者最糾結(jié)
資產(chǎn)評(píng)估涉及的問(wèn)題很復(fù)雜，立法過(guò)程中也曾引起爭(zhēng)議，包括法律名稱、是否規(guī)定民事責(zé)任、要不要規(guī)范評(píng)估程序等，都是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。尤其是關(guān)于資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)的體制機(jī)制，更是爭(zhēng)論不休的立法難點(diǎn)。
“改革中很多時(shí)候就是把體制機(jī)制解決好，很多問(wèn)題也就迎刃而解。”談及這部法律立法中的*5難點(diǎn)，參與此次立法工作的劉劍文告訴記者，資產(chǎn)評(píng)估法的立法過(guò)程中，行業(yè)管理體制機(jī)制一直都是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。
據(jù)了解，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，目前資產(chǎn)評(píng)估領(lǐng)域已經(jīng)形成了包括資產(chǎn)評(píng)估、房地產(chǎn)估價(jià)、土地估價(jià)、礦業(yè)權(quán)評(píng)估、舊機(jī)動(dòng)車鑒定估價(jià)和保險(xiǎn)公估在內(nèi)的六大類評(píng)估專業(yè)，分別由財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)土資源部、商務(wù)部和保監(jiān)會(huì)等五個(gè)部門管理，即采取所謂的“五龍治水”體制。因此，立法中，這種管理體制該統(tǒng)還是分，爭(zhēng)論了很久，也是最為糾結(jié)的一個(gè)內(nèi)容。
資料顯示，資產(chǎn)評(píng)估法草案曾規(guī)定，國(guó)務(wù)院建立由財(cái)政部門牽頭的資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理協(xié)調(diào)配合機(jī)制，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)評(píng)估行業(yè)發(fā)展。換句話說(shuō)，起草部門是希望建立由財(cái)政部主導(dǎo)的統(tǒng)一的資產(chǎn)評(píng)估制度，從人員、機(jī)構(gòu)、規(guī)則、行業(yè)自律等方面，建立一套類似注冊(cè)會(huì)計(jì)師的法律制度。
然而，不同的行業(yè)評(píng)估涉及不同的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和程序。有的常委委員、部門、行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)公眾建議還是明確由各個(gè)部門按照職責(zé)分別管理比較符合實(shí)際。立法機(jī)關(guān)經(jīng)研究認(rèn)為，建立評(píng)估行業(yè)管理協(xié)調(diào)配合機(jī)制有利于解決多頭管理的問(wèn)題，但鑒于目前有關(guān)部門意見分歧比較大，同時(shí)考慮到各評(píng)估專業(yè)類別雖然同屬評(píng)估行業(yè)，但也有其自身的專業(yè)特點(diǎn)，為*5程度取得共識(shí)，暫不改變目前分別管理的體制，最終刪去了建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制的規(guī)定。
資產(chǎn)評(píng)估法第七條規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)評(píng)估行政管理部門按照各自職責(zé)分工，對(duì)評(píng)估行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理。設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府有關(guān)評(píng)估行政管理部門按照各自職責(zé)分工，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的評(píng)估行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理。
“統(tǒng)有統(tǒng)的好處，分有分的好處。”劉劍文說(shuō)，這里的有關(guān)評(píng)估行政管理部門就是指目前負(fù)責(zé)管理評(píng)估行業(yè)的財(cái)政、國(guó)土資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、商務(wù)、保險(xiǎn)監(jiān)督管理五個(gè)部門。法律案堅(jiān)持了從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，考慮到現(xiàn)在如果要建立一個(gè)統(tǒng)一的評(píng)估機(jī)構(gòu)，還有很大難度，目前條件還不具備。經(jīng)過(guò)大量立法調(diào)研后，立法機(jī)關(guān)認(rèn)為還是按照現(xiàn)行體制，實(shí)行一種分行業(yè)、分部門的管理較為合適。國(guó)務(wù)院的一些行政職能部門按照職責(zé)分工，主要是對(duì)評(píng)估行業(yè)進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管，另一方面，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的自律管理功能。
增加評(píng)估程序體現(xiàn)公平正義
資產(chǎn)評(píng)估法專設(shè)了第四章“評(píng)估程序”。據(jù)了解，資產(chǎn)評(píng)估法草案第四章章名曾為“評(píng)估委托與報(bào)告使用”。審議時(shí)，有的常委委員提出，評(píng)估程序?qū)τ诒ＷC科學(xué)、公正開展評(píng)估業(yè)務(wù)非常重要，建議第四章進(jìn)一步細(xì)化評(píng)估程序規(guī)范，并將該章章名修改為“評(píng)估程序”。立法機(jī)關(guān)經(jīng)研究，將第四章章名改為“評(píng)估程序”，并進(jìn)一步完善了程序性規(guī)定。根據(jù)第四章，評(píng)估的主要程序有:選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)、訂立委托合同、指定評(píng)估專業(yè)人員承辦、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、選擇評(píng)估方法、編制評(píng)估報(bào)告、簽名蓋章、保存評(píng)估檔案、使用評(píng)估報(bào)告、異議處理。
劉劍文認(rèn)為，這些規(guī)定都是該法的亮點(diǎn)。“任何一個(gè)行業(yè)的發(fā)展都離不開公平正義，很多時(shí)候，做到實(shí)體的公平正義很難，但是程序上是很容易做到的，所以，資產(chǎn)評(píng)估應(yīng)該有什么程序，法律都一一加以規(guī)定，這些對(duì)于規(guī)范行業(yè)發(fā)展有很大意義。”
此外，資產(chǎn)評(píng)估法對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了規(guī)范，包括設(shè)立條件、設(shè)立程序、內(nèi)部管理制度以及職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。
值得一提的是，資產(chǎn)評(píng)估法草案曾規(guī)定:“設(shè)立評(píng)估機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省級(jí)以上人民政府資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理部門核準(zhǔn)，由工商行政管理部門辦理登記。”有的常委委員、地方和部門提出，根據(jù)改革工商登記制度的精神，不應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)立評(píng)估機(jī)構(gòu)規(guī)定前置許可，但要明確設(shè)立評(píng)估機(jī)構(gòu)的法定條件，并加強(qiáng)事后監(jiān)管。
根據(jù)這一意見，立法機(jī)關(guān)刪去了設(shè)立評(píng)估機(jī)構(gòu)需經(jīng)資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理部門核準(zhǔn)的規(guī)定，改為實(shí)行事后備案管理，并明確了設(shè)立評(píng)估機(jī)構(gòu)的條件。
資產(chǎn)評(píng)估法第十五條規(guī)定，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法采用合伙或者公司形式，聘用評(píng)估專業(yè)人員開展評(píng)估業(yè)務(wù)。合伙形式的評(píng)估機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)有兩名以上評(píng)估師;其合伙人三分之二以上應(yīng)當(dāng)是具有三年以上從業(yè)經(jīng)歷且最近三年內(nèi)未受停止從業(yè)處罰的評(píng)估師。公司形式的評(píng)估機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)有八名以上評(píng)估師和兩名以上股東，其中三分之二以上股東應(yīng)當(dāng)是具有三年以上從業(yè)經(jīng)歷且最近三年內(nèi)未受停止從業(yè)處罰的評(píng)估師。
“這樣的規(guī)定有助于解決惡性競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。”劉劍文說(shuō)。
法律多處規(guī)定吸收改革成果
資產(chǎn)評(píng)估法中的一大亮點(diǎn)還體現(xiàn)在，法律案中有多處規(guī)定都充分體現(xiàn)出這些年改革成果的吸收。
比如，該法第三條強(qiáng)調(diào)了自愿評(píng)估和強(qiáng)制評(píng)估相結(jié)合原則。劉劍文分析說(shuō)，之所以這樣規(guī)定，與國(guó)務(wù)院這些年進(jìn)行的行政體制改革有很大關(guān)系。一方面，資產(chǎn)評(píng)估法降低了門檻，強(qiáng)調(diào)自愿評(píng)估。換言之，可以參與評(píng)估或者作為受托人的主體可以是任何人，這就等于是解決了大眾創(chuàng)新、萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)的需求，可以帶來(lái)更多的就業(yè)崗位，由此帶來(lái)更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。另一方面，此次資產(chǎn)評(píng)估法也強(qiáng)調(diào)了評(píng)估的強(qiáng)制性，第三條第二款規(guī)定，“涉及國(guó)有資產(chǎn)或者公共利益等事項(xiàng)，法律、行政法規(guī)規(guī)定需要評(píng)估的(以下稱法定評(píng)估)，應(yīng)當(dāng)依法委托評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估。”也就是說(shuō)，不是所有的評(píng)估都是任何人可以隨意做的，有些評(píng)估必須要依照法定程序，委托專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行。
此外，有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定，可謂資產(chǎn)評(píng)估法的又一大亮點(diǎn)。“可以說(shuō)，資產(chǎn)評(píng)估法的一個(gè)重要職責(zé)，就是保護(hù)資產(chǎn)評(píng)估各方當(dāng)事人的合法利益和公共利益，既包括委托方的利益，也包括受托方的利益，還包括第三人的利益，基于此，法律此次對(duì)資產(chǎn)評(píng)估當(dāng)事人的權(quán)利責(zé)任義務(wù)都作出了規(guī)定。”劉劍文說(shuō)。
據(jù)記者了解，在資產(chǎn)評(píng)估法草案審議過(guò)程中，有些常委委員建議加大對(duì)評(píng)估違法行為的懲處力度，區(qū)分簽署虛假評(píng)估報(bào)告和簽署有重大遺漏的評(píng)估報(bào)告兩種違法行為的法律責(zé)任，對(duì)嚴(yán)重違法行為增加終身禁業(yè)的規(guī)定。有的意見提出，草案強(qiáng)化了行業(yè)協(xié)會(huì)的管理職責(zé)，按照權(quán)責(zé)一致的原則，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)違反本法的行為，應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，以加強(qiáng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督。
根據(jù)上述意見，資產(chǎn)評(píng)估法從行政、刑事、民事三個(gè)方面，規(guī)定了評(píng)估專業(yè)人員、評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托人、行政管理部門、行業(yè)協(xié)會(huì)等主體的法律責(zé)任。“對(duì)各方權(quán)利義務(wù)作出規(guī)定，就是想創(chuàng)造出一種公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。”劉劍文分析說(shuō)，尤其是第五十條規(guī)定了評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估專業(yè)人員的民事責(zé)任，是比較大的亮點(diǎn)。這對(duì)強(qiáng)化評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任將起到很重要的作用。與此同時(shí)，第二十一條還規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，這也是考慮到一旦評(píng)估機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)民事責(zé)任，如何來(lái)減損自身風(fēng)險(xiǎn)。
在刑事責(zé)任方面，資產(chǎn)評(píng)估法第四十四條、第四十五條、第四十七條、第四十八條，第五十二條以及第五十四條分別對(duì)評(píng)估專業(yè)人員、評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托人和有關(guān)行政管理部門以及評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)工作人員四類主體分別宣示了可能的刑事責(zé)任情形。
北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院暨法學(xué)院副教授吳沈括就此分析指出，就總體的刑事責(zé)任設(shè)計(jì)而言，本法的特點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)通過(guò)刑罰手段，提升各利益相關(guān)方的主體責(zé)任水平。其規(guī)范設(shè)計(jì)的邏輯是資產(chǎn)評(píng)估領(lǐng)域?qū)嶋H的業(yè)務(wù)流程與業(yè)務(wù)行為樣態(tài)。之所以這樣規(guī)定，就其目的而言，主要有兩個(gè):其一是明確各利益相關(guān)方的注意義務(wù)，強(qiáng)化遵守規(guī)范的自覺(jué)意識(shí);其二，通過(guò)引入刑事責(zé)任設(shè)計(jì)，確保相關(guān)非刑事規(guī)范的實(shí)際效力。
吳沈括進(jìn)一步指出，就刑事立法的基本訴求而言，資產(chǎn)評(píng)估法的核心在于，一方面實(shí)現(xiàn)特殊預(yù)防的目的，讓實(shí)際的、特定的犯罪行為人得到相應(yīng)處罰，喪失進(jìn)一步實(shí)施犯罪的現(xiàn)實(shí)可能性;另一方面，是實(shí)現(xiàn)一般預(yù)防的目的，期望對(duì)可能的、潛在的犯罪人產(chǎn)生行為阻嚇效果，使其放棄實(shí)際實(shí)施犯罪的想法。
終結(jié)行業(yè)亂象加速行業(yè)洗牌
小到變現(xiàn)一塊表、置換一輛車，以及未來(lái)要開征的房地產(chǎn)稅，大到土地交易、礦產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等，都離不開資產(chǎn)評(píng)估。
“不僅如此，更為重要的是，從宏觀上講，資產(chǎn)評(píng)估對(duì)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制很重要。”劉劍文指出，通過(guò)資產(chǎn)評(píng)估可以優(yōu)化資產(chǎn)配置，維護(hù)市場(chǎng)秩序，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，尤其是此次法律中規(guī)定的強(qiáng)制評(píng)估，更是維護(hù)以公有制為主體的國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度的需要，可以防止國(guó)有資產(chǎn)的流失。“不管是深化國(guó)企改革，還是發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)所涉及的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、并購(gòu)、重組、股權(quán)交易等，都離不開資產(chǎn)評(píng)估。”
此外，評(píng)估行業(yè)自身的發(fā)展也十分需要出臺(tái)法律。現(xiàn)在六大類評(píng)估機(jī)構(gòu)共有1.4萬(wàn)多家，評(píng)估師人數(shù)已經(jīng)超過(guò)13萬(wàn)，從業(yè)人員60多萬(wàn)。但是行業(yè)發(fā)展至今，卻沒(méi)有一部系統(tǒng)性、管全局的行業(yè)大法，對(duì)評(píng)估人員權(quán)利義務(wù)的規(guī)定一直是空白，導(dǎo)致評(píng)估過(guò)程中出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)、互相壓低評(píng)估費(fèi)用價(jià)格等問(wèn)題屢見不鮮。
“我一直覺(jué)得任何一個(gè)行業(yè)，必須要有規(guī)范才能做大做強(qiáng)。該法的出臺(tái)對(duì)于提高評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和公信力都十分有幫助。短時(shí)間上講，對(duì)評(píng)估行業(yè)的發(fā)展會(huì)有一些影響，比如會(huì)淘汰一些小的不規(guī)范的評(píng)估機(jī)構(gòu)等，但是從長(zhǎng)期看，對(duì)整個(gè)行業(yè)是很有意義的。只有規(guī)范經(jīng)營(yíng)，才能有長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，相關(guān)權(quán)利義務(wù)及程序規(guī)定得越具體明確，越有利于行業(yè)的發(fā)展。”
劉劍文稱，伴隨法律的正式出臺(tái)，肯定會(huì)改變目前行業(yè)格局，將重新洗牌。目前五大部門管理的六大評(píng)估領(lǐng)域，都必須要符合資產(chǎn)評(píng)估法的規(guī)定。未來(lái)資產(chǎn)評(píng)估領(lǐng)域中的評(píng)估機(jī)構(gòu)大體會(huì)分為兩大類:一類是專業(yè)性，專門負(fù)責(zé)一個(gè)領(lǐng)域;另一類就是綜合性，各個(gè)領(lǐng)域都可以做，綜合能力很強(qiáng)。“這兩類機(jī)構(gòu)將成為資產(chǎn)評(píng)估領(lǐng)域的發(fā)展趨勢(shì)。”
本文來(lái)源：法制日?qǐng)?bào)；作者：朱寧寧