根據(jù)新制度經(jīng)濟學(xué)的基本理論，稅收制度的非均衡可理解為稅收博弈的參與人對現(xiàn)行稅制不滿意狀態(tài)，從供求關(guān)系看，是指制度供給與制度需求不一致的一種狀態(tài)。政策性稅收籌劃實際上就是對稅收制度非均衡的一種反應(yīng)。
從政策性稅收籌劃的實踐看，我國稅收制度的非均衡主要表現(xiàn)為稅收制度的需求缺口，即對新的稅收制度需求的產(chǎn)生先于該制度實際供給的形成，從而造成稅收制度有效供給的不足。稅收制度的非均衡產(chǎn)生的原因主要是源于稅收政策實施中的統(tǒng)一性與行業(yè)執(zhí)行特殊性的矛盾。
因為現(xiàn)有的國家層面上的稅法與各種稅收政策的制定和實施，是基于全國一盤棋的考慮，強調(diào)全局性、統(tǒng)一性、整體性。但從現(xiàn)實的情況看，由于國民經(jīng)濟中各行各業(yè)存在巨大差異，使形式上公平的稅收法律和政策在實施中出現(xiàn)結(jié)果上的不平等，壓抑了行業(yè)生產(chǎn)的積極性，勢必會影響到該經(jīng)濟主體的利益，導(dǎo)致其在競爭中處于劣勢，失去同其他同類企業(yè)競爭的公平性，從而導(dǎo)致效率損失。
稅收制度的非均衡必然意味著現(xiàn)行稅制安排的凈收益小于可供選擇稅制安排的凈收益，而基于行業(yè)特殊性的對原有稅法與稅收政策的修正和部分的改進，正體現(xiàn)了稅收制度由非均衡到均衡的運動，由于這種改進符合公平與合理的稅收原則，國家的利益不但不會減少，反而會因為行業(yè)生產(chǎn)積極性的提高將大幅度增加，形成稅收制度創(chuàng)新的潛在收益，導(dǎo)致新的潛在制度需求，從而構(gòu)成政策性稅收籌劃的邏輯起點。
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