《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革”之后,27年前國務(wù)院頒布的房產(chǎn)稅暫行條例的命運(yùn)值得社會關(guān)注。
  條例暫行20多年
  我國的房地產(chǎn)稅最早可以追溯到上世紀(jì)50年代。1950年,政務(wù)院發(fā)布《全國稅政實(shí)施要則》,確定開征14個稅種,其中包括房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅。
  次年,政務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國城市房地產(chǎn)稅暫行條例》,將房產(chǎn)稅與地產(chǎn)稅合并為房地產(chǎn)稅。
  到了1973年,我國簡化稅制,把對國營企業(yè)和集體企業(yè)征收的城市房地產(chǎn)稅并入工商稅,對有房產(chǎn)的個人、外國僑民和房地產(chǎn)管理部門等繼續(xù)征收城市房地產(chǎn)稅。
  1984年國營企業(yè)實(shí)行第二步利改稅和全國改革工商稅制時,國家決定對企業(yè)恢復(fù)征收城市房地產(chǎn)稅。鑒于城市的土地屬于國有、使用者沒有土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)際情況,將城市房地產(chǎn)稅分為房產(chǎn)稅和土地使用稅。
  1984年9月18日,六屆全國人大常委會“授權(quán)國務(wù)院在實(shí)施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中,擬定有關(guān)稅收條例,以草案形式發(fā)布試行”。
  1985年4月10日,六屆全國人大三次會議作出決定:授權(quán)國務(wù)院對于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面的問題,必要時可以根據(jù)憲法,在同有關(guān)法律和全國人大及其常委會的有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下,制定暫行的規(guī)定或條例,頒布實(shí)施,并報全國人大常委會備案。經(jīng)過實(shí)踐檢驗,條件成熟時由全國人大或者全國人大常委會制定法律。
  中國財稅法學(xué)研究會會長、北京(樓盤)大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文介紹,總體上說,六屆全國人大1985年的授權(quán)涵蓋了此前六屆全國人大常委會的授權(quán)。
  劉劍文告訴法治周末記者,在這種背景下,國務(wù)院于1986年9月發(fā)布房產(chǎn)稅暫行條例,“暫行條例的出臺有憲法依據(jù),因為有全國人大和全國人大常委會的授權(quán)”。
  劉劍文介紹說,根據(jù)房產(chǎn)稅暫行條例,對個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)免納房產(chǎn)稅的背景是,私人擁有的房屋很少,大部分房屋屬于國家所有。
  2008年12月31日,國務(wù)院宣布次日起廢止城市房地產(chǎn)稅暫行條例,外商投資企業(yè)、外國企業(yè)和組織以及外籍個人,依照房產(chǎn)稅暫行條例繳納房產(chǎn)稅。
  劉劍文認(rèn)為,應(yīng)該用歷史的眼光看待房產(chǎn)稅暫行條例,它在特殊的時期不僅推動了國家的經(jīng)濟(jì)改革,還在一定意義上承認(rèn)和保護(hù)了私有財產(chǎn),“征稅目的也是為了保護(hù)私人財產(chǎn)”。
  同時,應(yīng)該以發(fā)展的眼光看待房產(chǎn)稅暫行條例,20多年過去了,房產(chǎn)稅的規(guī)定仍是以暫行條例的形式存在,在國家法治不斷完善的前提下,應(yīng)該盡快上升到法律層面。
  試點(diǎn)合法性遭質(zhì)疑
  1998年之后的十幾年間,隨著我國住房制度的改革,個人住房的商品化、住房條件的不斷改善以及住房在個人和家庭財產(chǎn)中主體地位的確立,房地產(chǎn)稅改革提上了日程。
  2011年3月發(fā)布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》中,提出在財稅體制改革中,“研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革”。
  規(guī)劃綱要公布前兩個月,房產(chǎn)稅改革已經(jīng)開始。同年1月底,國務(wù)院召開常務(wù)會議,同意在部分城市進(jìn)行對個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。
  隨后,重慶(樓盤)市房產(chǎn)稅實(shí)施細(xì)則出臺:只針對獨(dú)棟別墅(存量與增量)和高檔住宅(增量,超過每平方米9941元)收稅,同時也對在重慶市無戶籍、無企業(yè)、無工作的個人從第二套房開始征稅。
  與此同時,上海(樓盤)市公布的房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案是:將房產(chǎn)稅征收對象界定為本市居民家庭在本市新購、且屬于該居民家庭第二套及以上的住房,并超出人均60平方米以上部分,以及非本市居民家庭在本市新購住房。
  劉劍文教授介紹說,由于試點(diǎn)突破了對個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)“免納房產(chǎn)稅”的規(guī)定,關(guān)于其合法性的質(zhì)疑就接踵而來。包括來自法學(xué)界的質(zhì)疑。
  當(dāng)年2月21日,武漢(樓盤)大學(xué)法學(xué)院教授熊偉與全國多名學(xué)者聯(lián)名向全國人大常委會寄送了《關(guān)于提請對房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)進(jìn)行合法性審查的建議》,質(zhì)疑國務(wù)院同意在部分城市進(jìn)行對個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的做法,建議全國人大常委會對其合法性加以審查。
  學(xué)者們認(rèn)為,雖然房產(chǎn)稅改革的大方向值得肯定,但國務(wù)院同意在部分城市進(jìn)行對個人住房征收房產(chǎn)稅改革的試點(diǎn),授權(quán)省級地方政府自行制定征稅辦法的做法,違反了立法法關(guān)于不得轉(zhuǎn)授權(quán)的規(guī)定。
  為解決其中的合法性難題,針對此次房產(chǎn)稅改革試點(diǎn),學(xué)者們提出了兩種思路。
  優(yōu)選的方案是,由全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院,允許其批準(zhǔn)省級政府針對個人所有非營業(yè)房產(chǎn)進(jìn)行房產(chǎn)稅征收改革試點(diǎn)。有了此項授權(quán),國務(wù)院允許地方政府試點(diǎn)房產(chǎn)稅改革就不再是轉(zhuǎn)授權(quán),且不用修改房產(chǎn)稅暫行條例。
  次優(yōu)的方案是,國務(wù)院修改房產(chǎn)稅暫行條例,針對個人所有非營業(yè)房產(chǎn),允許省級政府制定房產(chǎn)稅征收試點(diǎn)方案,報國務(wù)院審批后執(zhí)行。房產(chǎn)稅暫行條例修改可以避免試點(diǎn)方案與行政法規(guī)的沖突。而地方試點(diǎn)方案經(jīng)過國務(wù)院審批,也解決了稅收立法轉(zhuǎn)授權(quán)的法律難題。
  房地產(chǎn)稅取代房產(chǎn)稅
  房產(chǎn)稅改革仍在進(jìn)行中,并朝著建立房地產(chǎn)稅制度方向發(fā)展。
  2012年9月20日,國家稅務(wù)總局政策法規(guī)司巡視員叢明表示,房產(chǎn)稅在擴(kuò)大試點(diǎn)范圍的同時,將逐步建立房地產(chǎn)稅制度。
  他強(qiáng)調(diào),要區(qū)分房產(chǎn)稅和房地產(chǎn)稅這兩個不同的概念,如果按照原值征收則是房產(chǎn)稅,如果按照評估價值則是房地產(chǎn)稅,評估價值里包括了地價。
  時間進(jìn)入2013年,擴(kuò)大個人住房房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍表述多次被國家層面提及。
  今年5月,國務(wù)院批轉(zhuǎn)的國家發(fā)改委《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》明確提出,將擴(kuò)大房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍。
  7月,在一份名為《國家稅務(wù)總局關(guān)于轉(zhuǎn)變職能改進(jìn)作風(fēng)更好服務(wù)大局的通知》中,國家稅務(wù)總局明確提出,研究擴(kuò)大個人住房房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍。
  隨后,財政部向全國人大常委會預(yù)算工委通報時也表示,將擴(kuò)大個人住房房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍,為全面推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革進(jìn)一步積累經(jīng)驗。
  11月15日,《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》公布,其中提出,加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革。
  基于此,劉劍文教授向法治周末記者表示,還是要在立法的框架下推進(jìn)改革?!稕Q定》中對于財稅改革的方向以24個字表述,最前面的4個字是“完善立法”,同時,強(qiáng)調(diào)“落實(shí)稅收法定原則”,稅制改革除了加快立法,還要規(guī)范稅收授權(quán),應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件盡快將暫行條例上升為法律,以解決房產(chǎn)稅開征程序正當(dāng)性不足的問題,以法律思維來凝聚社會共識,消除改革的阻力。
  據(jù)中央財經(jīng)大學(xué)稅收教育研究所所長賈紹華介紹,“我國18個稅種中只有3個通過人大立法。這3個稅種是個人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅”,其他15個稅種,包括增值稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅等主要稅種,都是國務(wù)院制定暫行條例開征的。

 
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