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導(dǎo)言：2012年12月中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，深入研究全面深化體制改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，明確提出改革總體方案、路線圖、時間表。無疑財政稅收體制屬于基本經(jīng)濟制度，頂層設(shè)計需要改革總體方案、路線圖、時間表。2013年3月9日，全國人大代表趙冬苓聯(lián)名32名全國人大代表簽署的《關(guān)于終止授權(quán)國務(wù)院制定稅收暫行規(guī)定或者條例的議案》正式上交人大議案組，標志著自下而上推動的財稅體制改革的頂層設(shè)計拉開序幕，并將深刻影響中國改革的進程。本文就此提出個人的一些建議和看法，旨在拋磚引玉，歡迎各位批評指正。
一、關(guān)于稅收立法權(quán)的相關(guān)規(guī)定
1984年9月18日，第六屆全國人大常委會第七次會議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》，決定授權(quán)國務(wù)院在實施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行，再根據(jù)試行的經(jīng)驗加以修訂，提請全國人大常委會審議。2009年6月27日第十一屆全國人大常委會第九次會議通過《關(guān)于廢止部分法律的決定》廢止上述決定。
1985年4月10日，第六屆全國人民代表大會第三次會議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》，授權(quán)國務(wù)院對于有關(guān)經(jīng)濟體制改革和對外開放方面的問題，必要時可以根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規(guī)定或者條例，頒布實施，并報全國人大常委會備案。經(jīng)過實踐檢驗，條件成熟時由全國人民代表大會或者全國人大常委會制定法律。
2000年7月1日，《中華人民共和國立法法》開始施行，第八條（八）款規(guī)定，基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能制定法律。第十一條規(guī)定，授權(quán)立法事項，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會及時制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項的授權(quán)終止。
綜合上述規(guī)定，稅收制度只能制定法律。授權(quán)立法經(jīng)過實踐經(jīng)驗，條件成熟時，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會及時制定法律。
目前，我國有18項稅種和5項相當于稅收的收費。其中個人所得稅法、企業(yè)所得稅法、車船稅法3項稅種和稅收征管由全國人大或其常委會分別制定法律；增值稅、消費稅、營業(yè)稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、城市維護建設(shè)稅、耕地占用稅、土地增值稅、車輛購置稅、印花稅、契稅、煙葉稅、船舶噸稅14項稅種由國務(wù)院分別制定暫行條例；關(guān)稅、石油特別收益金分別由國務(wù)院制定條例、決定；教育費附加由國務(wù)院制定規(guī)范性文件；地方教育費附加、文化事業(yè)建設(shè)費由財政部報國務(wù)院批準，分別制定規(guī)范性文件；堤圍費由地方政府根據(jù)法律規(guī)定制定規(guī)范性文件。
自1985年全國人大授權(quán)后，至今已接近30年。18項稅種及5項相當于稅收的收費形成的稅收基本制度體系已經(jīng)基本穩(wěn)定；全國人大制定了稅制最復(fù)雜的《企業(yè)所得稅法》，表明其具備制定稅收法律的經(jīng)驗；稅收收入穩(wěn)定增長而時機較佳。目前，各方面條件已經(jīng)成熟，為制定稅收法律提供了實踐基礎(chǔ)。除了已經(jīng)制定的三部稅收實體法律和一部稅收程序法律外，其他稅收法律是該由全國人大或其常委會制定法律的時候了。建議全國人大廢止《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》，收回稅收立法權(quán)和解釋權(quán)。
二、趙冬苓“人大收稅制權(quán)”議案
2013年3月9日下午兩點，全國人大代表趙冬苓把《關(guān)于終止授權(quán)國務(wù)院制定稅收暫行規(guī)定或者條例的議案》正式上交十二屆全國人大一次會議議案組，聯(lián)名代表共32名，超過議案成立法定人數(shù)30名，被大會秘書處審議后作為第384號議案再交全國人大財政經(jīng)濟委員會審議。其主要內(nèi)容是建議全國人民代表大會在2013年底前廢止《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》，收回稅收法律立法權(quán)、稅收法律解釋權(quán)；在2017年底前（第十二屆全國人大期間），將現(xiàn)行增值稅、房產(chǎn)稅等15項由國務(wù)院制定暫行條例或條例的稅種制定法律；對新開征稅種，如需授權(quán)，則必須嚴格按照《立法法》的規(guī)定，進行明確具體的授權(quán)，不得空白授權(quán)；在2013年底前，清理稅收性質(zhì)的收費，如石油特別收益金、教育費附加、地方教育費附加、文化事業(yè)建設(shè)費、堤圍費等。確有必要保留的收費，制定稅收法律或者行政收費法。
此后一小時，在人大新聞發(fā)布會上，全國人大法制工作委員會副主任郎勝先生答復(fù)光明日報記者提問時，對趙冬苓“人大收稅制權(quán)”議案所涉及的稅收法定問題作出了正面回應(yīng)，他表示要按照稅收法定的原則，不斷總結(jié)我們這些年在稅收領(lǐng)域的改革經(jīng)驗，把現(xiàn)行的稅收方面的暫行條例上升為法律。隨后，全國人大常委會委員、全國人大法律委員會委員，全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹答復(fù)中國經(jīng)營報記者提問時，再次表示人大1985年的授權(quán)決定現(xiàn)在依然有效。至于什么時候收回，還要認真地研究、分析大家的意見，在適當?shù)臅r候能夠考慮這個問題。具體沒有路線圖，也沒有時間表，但是會回應(yīng)公眾的關(guān)切。
在2013年3月9日廣西代表團的全團會中，全國人大常委會副秘書長李連寧在發(fā)言中表示，稅收立法的授權(quán)收歸全國人大“已時機成熟”，建議今后新出臺的稅種，一律通過人大立法。
財政部副部長朱光耀、國家稅務(wù)總局副局長王力均對“稅收法定”作了充分肯定。
趙冬苓“人大收稅制權(quán)”議案的意義不在于爭論1%定率征收還是20%所得征收的個案，因為后者也不完全是真正意義的人民代表立法；而在于收稅是否需要廣泛的公眾參與和決策，以公平稅負；在于立法更嚴謹以避免龐大規(guī)范性文件增加納稅人合規(guī)風(fēng)險和申報負擔(dān)；在于容易減稅以倒逼政府自動減支。例子可參見中國青年報刊發(fā)的《代表揭秘個稅起征點由3000變3500背后故事》。我認為具體還有以下幾方面意義：
首先，議案的成立，標志著自下而上推動的財稅體制改革的頂層設(shè)計拉開序幕，并將深刻影響中國改革的進程。這比糾纏于“提高個稅起征點“的爭拗有意義得多！
其次，議案的成立，標志著財稅體制的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)真正可以實施，納稅人的權(quán)益保障得到加強。由于歷史原因，財稅部門擔(dān)負了稅收政策制定及解釋和征收的重任，稅務(wù)基層部門為完成稅收計劃疲于奔命。人大收回立法權(quán)后，人大專心立法；財稅部門專心組織收入安排支出，專心從事稅款征收，無須任務(wù)式征稅，無須征過頭稅；法院平衡征、納雙方利益，有助于加強保障納稅人權(quán)益。用嚴征管替代稅收征收計劃，如稅款確有減少，以自動減支平衡財政支出應(yīng)對。
第三，人大須同時提高財稅立法的能力，不得空白授權(quán)；不授權(quán)制定實施條例和細則；不授予法律解釋權(quán)，但征管部門在法律框架內(nèi)制定稅收征管指引；具體授權(quán)須明確事項、目的、范圍、時間。建議人大組織全國的優(yōu)秀財稅法律人才調(diào)研、起草相關(guān)稅收法律草案。
最后，全國人大法工委答復(fù)具體沒有路線圖，也沒有時間表，但會回應(yīng)公眾的關(guān)切。中央明確頂層設(shè)計須提出路線圖、時間表。以前沒有，現(xiàn)在“人大收稅制權(quán)”議案提出來了，就應(yīng)當制定財稅體制改革頂層設(shè)計的路線圖、時間表，莫讓公眾關(guān)切落空！期待全國人大財政經(jīng)濟委員會的審議結(jié)果！
三、關(guān)于財稅體制改革頂層設(shè)計的總體方案
2003年10月14日，中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》（以下簡稱《市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》）?！妒袌鼋?jīng)濟體制若干問題的決定》就財稅改革提出了整體改革方案，其第七部分完善財稅體制，深化金融改革的20、21條主要內(nèi)容是：分步實施稅收制度改革。按照簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管的原則，穩(wěn)步推進稅收改革。改革預(yù)算編制制度，完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機制，加強審計監(jiān)督。建立預(yù)算績效評價體系。實行全口徑預(yù)算管理和對或有負債的有效監(jiān)控。加強各級人民代表大會對本級政府預(yù)算的審查和監(jiān)督。
2011年3月16日，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》頒布，其第三節(jié)
2012年12月中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，深入研究全面深化體制改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，明確提出改革總體方案、路線圖、時間表。無疑財政稅收體制屬于基本經(jīng)濟制度，頂層設(shè)計需要明確提出改革總體方案、路線圖、時間表。
2013年2月3日，國務(wù)院同意批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委、財政部、人力資源社會保障部《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》國發(fā)〔2013〕6號，提出“加大稅收調(diào)節(jié)力度，改革個人所得稅，完善財產(chǎn)稅，推進結(jié)構(gòu)性減稅，減輕中低收入者和小型微型企業(yè)稅費負擔(dān)，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度。”
2013年3月17日，國務(wù)院總理李克強在答中外記者問時稱，民生支出是剛性的，不能減，只能增，那就需要削減政府的開支。這里我們也約法三章，本屆政府內(nèi)，一是政府性的樓堂館所一律不得新建；二是財政供養(yǎng)的人員只減不增；三是公費接待、公費出國、公費購車只減不增。這三條中央政府要帶頭做起，一級做給一級看。
2013年03月26日，國務(wù)院總理李克強在國務(wù)院*9次廉政工作會議稱，建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算制度，把政府所有收入和支出都納入預(yù)算，逐步做到所有政府開支都要事先編制預(yù)算，讓人民能有效進行監(jiān)督。取消不合法、不合理的行政事業(yè)性收費和政府性基金項目。深化細化預(yù)算決算公開和“三公”經(jīng)費公開，從今年開始，要逐步實現(xiàn)縣級以上政府公務(wù)接待經(jīng)費公開。公開的形式要通俗，要讓老百姓看得懂，可以有效地監(jiān)督政府。落實國務(wù)院向社會承諾的“約法三章”。嚴格公務(wù)用車、機關(guān)辦公室使用標準等，推進公務(wù)用車服務(wù)市場化。在公務(wù)接待方面，政府和國有企業(yè)都要有嚴格規(guī)定，能儉則儉。切實減少會議和文件。
在“中國發(fā)展高層論壇2013年年會”
1、設(shè)立財稅法專家組。全國人大常委會法制工作委員會和預(yù)算工作委員會下設(shè)財稅法專家組，集中全國財稅法學(xué)理論界、實務(wù)界（社會和行政部門）優(yōu)秀人才，參與調(diào)研、起草相關(guān)財稅法律。
2、有“增”有“減”，落實稅制改革措施。“增”的是對個人持有的投資性房地產(chǎn)征收房地產(chǎn)稅（或物業(yè)稅），同時住宅土地使用權(quán)年限由70年增加到99年；開征遺產(chǎn)和贈與稅；嚴格執(zhí)行電子商務(wù)征稅。“減”的是營業(yè)稅、消費稅合并到增值稅，合并重復(fù)的房產(chǎn)稅與城鎮(zhèn)土地使用稅，教育費附加與地方教育費附加，房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)印花稅與契稅；同時降低個人所得稅*6稅率、增值稅*6稅率、房屋出租增值稅稅率、個人房屋出租綜合稅率；合并城市維護建設(shè)稅稅率。
3、嚴格稅收征管。修改《居民身份證法》，沒收利用虛假身份證登記、取得、持有的財產(chǎn)。國家建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)交易登記制度、股權(quán)轉(zhuǎn)讓數(shù)據(jù)庫、企業(yè)財務(wù)報表公眾查詢平臺、逃稅舉報平臺，充分發(fā)揮注冊會計師等專業(yè)人士作用，規(guī)范市場交易秩序。
4、禁止各級財政支出補助企業(yè)，減少“三公經(jīng)費”等財政支出。公布財政支出細目，便于各級人民代表大會對本級政府預(yù)算的審查和監(jiān)督。
