建立現(xiàn)代財(cái)政制度 深化2014財(cái)稅體制改革

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　　■財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)稅體制在治國(guó)安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。財(cái)政制度安排體現(xiàn)并承載著政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方等方面的基本關(guān)系。

　　■隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化，現(xiàn)行財(cái)稅體制存在的問(wèn)題日益顯現(xiàn)：預(yù)算管理制度不規(guī)范、不透明，不適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化要求；稅收制度不健全、不完善，不利于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、社會(huì)公平和市場(chǎng)統(tǒng)一；中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰、不合理，不利于建立健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。

　　■如果說(shuō)1994年財(cái)稅改革的目的是建立“與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)”的體制框架，那么，新一輪財(cái)稅體制改革就是要建立“與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)”的制度基礎(chǔ)。

　　■建立現(xiàn)代財(cái)政制度就是要建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的現(xiàn)代預(yù)算制度，建立健全有利于科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度體系，調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

　　最近，中央政治局會(huì)議審議通過(guò)《深化財(cái)稅體制改革總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。這是黨的十八屆三中全會(huì)召開(kāi)后，中央較早制定的具有重要意義的一個(gè)改革方案。《方案》明確了深化財(cái)稅體制改革的思路原則、主要任務(wù)和時(shí)間安排，充分體現(xiàn)了中央對(duì)財(cái)稅改革和財(cái)政工作的高度重視和殷切期望，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期財(cái)稅改革和財(cái)政制度建設(shè)的行動(dòng)指針。我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)、準(zhǔn)確把握、扎實(shí)推進(jìn)，打好全面深化財(cái)稅體制改革這場(chǎng)“硬仗”。

　　財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)稅體制在治國(guó)安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。北宋政治家、文學(xué)家蘇轍論證，“財(cái)者，為國(guó)之命而萬(wàn)世之本。國(guó)之所以存亡，事之所以成敗，常必由之”。財(cái)政制度安排體現(xiàn)并承載著政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方等方面的基本關(guān)系，在國(guó)家治理體系中處于基礎(chǔ)位置，深刻影響著經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明、國(guó)防等領(lǐng)域。古今中外的實(shí)踐表明，人類國(guó)家史上的每一次重大變革，無(wú)不滲透著深刻的財(cái)政原因。我國(guó)的商鞅變法、唐代“兩稅法”、明代“一條鞭法”、清代“攤丁入畝”等改革，基本上都是圍繞財(cái)稅問(wèn)題展開(kāi)的。17世紀(jì)英國(guó)“光榮革命”確立的稅收法定原則，為英國(guó)在工業(yè)革命中的崛起奠定了基礎(chǔ)。19世紀(jì)末20世紀(jì)初美國(guó)預(yù)算制度變革開(kāi)啟了“進(jìn)步時(shí)代”的大幕，推動(dòng)美國(guó)步入世界強(qiáng)國(guó)之列。

　　黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視財(cái)稅體制改革和財(cái)政制度建設(shè)。新中國(guó)成立后，我們?cè)诮⑦m應(yīng)社會(huì)主義國(guó)家發(fā)展要求的財(cái)政制度方面進(jìn)行了艱苦探索。改革開(kāi)放以來(lái)，財(cái)稅體制改革成為體制改革的突破口和先行軍，財(cái)稅體制大體上經(jīng)歷了從統(tǒng)收統(tǒng)支到包干制，再到分稅制三個(gè)階段。特別是1994年實(shí)施的稅收制度和分稅制改革，是我國(guó)財(cái)政史上的一個(gè)重要里程碑。分稅制財(cái)政體制的建立及隨后的調(diào)整、完善和穩(wěn)健運(yùn)行，為建立現(xiàn)代財(cái)政制度奠定了良好的基礎(chǔ)，對(duì)推動(dòng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、充分發(fā)揮中央和地方積極性、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、全面擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、提高人民生活水平、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，有效帶動(dòng)和支撐了農(nóng)村、國(guó)有企業(yè)、金融、投資、價(jià)格、外貿(mào)等領(lǐng)域改革。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化，現(xiàn)行財(cái)稅體制存在的問(wèn)題日益顯現(xiàn)：預(yù)算管理制度不規(guī)范、不透明，不適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化要求；稅收制度不健全、不完善，不利于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、社會(huì)公平和市場(chǎng)統(tǒng)一；中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰、不合理，不利于建立健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。這不僅影響財(cái)政自身的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，而且影響國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀政策效果，以及國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，迫切需要進(jìn)行整體性、適應(yīng)性的改革。

　　黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度。這是全面總結(jié)古今中外歷史經(jīng)驗(yàn)、深刻把握國(guó)家治理與執(zhí)政規(guī)律、著眼我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局作出的重大決策?！斗桨浮返男纬珊屯ㄟ^(guò)，是我們黨指導(dǎo)財(cái)政制度建設(shè)和財(cái)政改革發(fā)展的*7理論成果，是今后一個(gè)時(shí)期財(cái)政改革發(fā)展和財(cái)政工作的行動(dòng)綱領(lǐng)。如果說(shuō)1994年財(cái)稅改革的目的是建立“與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)”的體制框架，那么，新一輪財(cái)稅體制改革就是要建立“與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)”的制度基礎(chǔ)。只有財(cái)稅體制改革取得根本性突破，才能為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)提供物質(zhì)基礎(chǔ)和制度保障。從這個(gè)意義上講，新一輪財(cái)稅體制改革決不是體制機(jī)制的修修補(bǔ)補(bǔ)，更不是揚(yáng)湯止沸，而是一場(chǎng)關(guān)系我國(guó)現(xiàn)代化事業(yè)和國(guó)家治理現(xiàn)代化的深刻變革，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、加快轉(zhuǎn)變政府職能的迫切需要，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的必然要求，是建立健全現(xiàn)代國(guó)家治理體系、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。

　　《方案》明確提出，深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)任務(wù)是，按照完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革總目標(biāo)，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、改革創(chuàng)新，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，以改進(jìn)預(yù)算管理、完善稅收制度、明確事權(quán)和支出責(zé)任為重點(diǎn)，建立統(tǒng)一完整、法制規(guī)范、公開(kāi)透明、運(yùn)行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財(cái)政制度，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)提供財(cái)稅制度保障?，F(xiàn)代財(cái)政制度是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度，既是對(duì)現(xiàn)行財(cái)稅體制和制度的繼承與創(chuàng)新，又是適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化新形勢(shì)，對(duì)財(cái)稅體制等基礎(chǔ)制度的系統(tǒng)性重構(gòu)?？傮w上講，現(xiàn)代財(cái)政制度在體系上應(yīng)建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，公平統(tǒng)一、調(diào)節(jié)有力的稅收制度，中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度；在功能上要堅(jiān)持公共財(cái)政的定位，體現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用的要求，不“越位”、不“缺位”，發(fā)揮財(cái)政制度穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)、調(diào)節(jié)分配、保護(hù)環(huán)境、維護(hù)國(guó)家安全等方面的職能；在機(jī)制上應(yīng)符合國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的新要求，形成公開(kāi)透明、權(quán)責(zé)對(duì)等、有效制衡、運(yùn)行高效、可問(wèn)責(zé)、可持續(xù)的制度安排。重點(diǎn)圍繞以下改革任務(wù)展開(kāi)：

　　建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的現(xiàn)代預(yù)算制度。這是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要標(biāo)志，是強(qiáng)化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實(shí)施有效監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的重大改革舉措。一是建立透明預(yù)算制度。除涉密信息外，所有使用財(cái)政資金的部門都要公開(kāi)本部門預(yù)決算，尤其是財(cái)政資金安排的“三公”經(jīng)費(fèi)都要公開(kāi)；進(jìn)一步細(xì)化政府預(yù)決算公開(kāi)內(nèi)容、擴(kuò)大部門預(yù)決算公開(kāi)的范圍和內(nèi)容。二是完善政府預(yù)算體系。結(jié)合修訂有關(guān)法律規(guī)定，清理規(guī)范重點(diǎn)支出與年度財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式；政府收支要全部納入預(yù)算，明確“四本”預(yù)算的收支范圍和功能定位，加大相互之間的統(tǒng)籌力度。三是改進(jìn)年度預(yù)算控制方式。預(yù)算審查的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展；建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，并強(qiáng)化三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束。四是完善轉(zhuǎn)移支付制度。完善一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重；對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行清理、整合、規(guī)范，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，同時(shí)嚴(yán)格控制新增項(xiàng)目和資金規(guī)模；建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制。五是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理。硬化預(yù)算約束，預(yù)算未安排事項(xiàng)一律不得支出；全面落實(shí)國(guó)庫(kù)集中收付制度，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。六是規(guī)范地方政府債務(wù)管理。依法建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制；對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額控制，分類納入預(yù)算管理，并嚴(yán)格限定舉債程序和資金用途；建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，完善地方政府考核問(wèn)責(zé)機(jī)制和信用評(píng)級(jí)制度。七是清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。除專門的稅收法律、法規(guī)外，起草其他法律、法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策都不得規(guī)定稅收優(yōu)惠政策；未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，不能對(duì)企業(yè)規(guī)定財(cái)政優(yōu)惠政策；嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)格財(cái)政資金分配使用的監(jiān)督問(wèn)責(zé)，嚴(yán)厲查處違法違規(guī)行為。

　　建立健全有利于科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度體系。稅收制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分。新一輪稅制改革總的方向是，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、完善稅收功能、穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、推進(jìn)依法治稅，充分發(fā)揮稅收籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)分配、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的職能作用。一是推進(jìn)增值稅改革。擴(kuò)大營(yíng)改增實(shí)施范圍，“十二五”完成營(yíng)改增目標(biāo)；適時(shí)優(yōu)化稅率，實(shí)行徹底的消費(fèi)型增值稅制度并完成增值稅立法。二是完善消費(fèi)稅制度。調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，改革征收環(huán)節(jié)和收入分享辦法，增強(qiáng)消費(fèi)引導(dǎo)與調(diào)節(jié)功能。三是加快資源稅改革。抓緊在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征，全面推進(jìn)資源稅從價(jià)計(jì)征改革，相應(yīng)清理取消涉及的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金；逐步將資源稅擴(kuò)展到水流、森林、草原、灘涂等自然生態(tài)空間。四是建立環(huán)境保護(hù)稅制度。按照重在調(diào)控、清費(fèi)立稅、循序漸進(jìn)、合理負(fù)擔(dān)、便利征管的原則，將現(xiàn)行排污收費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅，新設(shè)二氧化碳稅目，進(jìn)一步發(fā)揮稅收對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的促進(jìn)作用。五是加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革?？偟姆较蚴?，在保障基本居住需求的基礎(chǔ)上，對(duì)城鄉(xiāng)個(gè)人住房和工商業(yè)房地產(chǎn)統(tǒng)籌考慮稅收與收費(fèi)等因素，合理設(shè)置建設(shè)、交易、保有環(huán)節(jié)稅負(fù)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展，使房地產(chǎn)稅逐步成為地方財(cái)政持續(xù)穩(wěn)定的收入來(lái)源。房地產(chǎn)稅改革要加強(qiáng)調(diào)研，立法先行，適時(shí)推進(jìn)。六是逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制。合并部分稅目作為綜合所得，適時(shí)增加專項(xiàng)扣除項(xiàng)目，合理確定綜合所得適用稅率；盡快推廣個(gè)人非現(xiàn)金結(jié)算、建立第三方涉稅信息報(bào)告制度等。此外，抓緊修訂《稅收征管法》，促進(jìn)依法治稅，同時(shí)也為個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅改革創(chuàng)造條件。

　　調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)與支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力與責(zé)任、辦事與花錢相統(tǒng)一，全面提升國(guó)家治理效率。一是進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。遵循公平、便利、效率等原則，考慮稅種屬性和功能，將收入波動(dòng)較大、具有較強(qiáng)再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動(dòng)性較大的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將地方掌握信息比較充分、對(duì)本地資源配置影響較大、稅基相對(duì)穩(wěn)定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多一些。收入劃分調(diào)整后，地方形成的財(cái)力缺口由中央財(cái)政通過(guò)稅收返還方式解決。二是合理劃分各級(jí)政府間事權(quán)與支出責(zé)任。要適度加強(qiáng)中央事權(quán)和直接支出比重，將國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理的事項(xiàng)集中到中央，減少委托事務(wù)，提高全國(guó)公共服務(wù)水平和效率；將區(qū)域性公共服務(wù)明確為地方事權(quán)；明確中央與地方共同事權(quán)。在明晰事權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確中央和地方的支出責(zé)任，中央可運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付機(jī)制將部分事權(quán)的支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。

　　《方案》明確，2016年基本完成深化財(cái)稅體制改革重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。財(cái)稅體制改革事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，涉及方方面面的權(quán)益調(diào)整，情況復(fù)雜、矛盾交織，而且時(shí)間緊、任務(wù)重。必須統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)、精心組織、周密部署、攻堅(jiān)克難，確保改革順利推進(jìn)。

　　切實(shí)把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到中央改革決策部署上來(lái)。我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)宣傳貫徹中央關(guān)于深化財(cái)稅體制改革總體方案，深刻認(rèn)識(shí)新一輪財(cái)稅體制改革的重大意義和部署要求，凝聚全社會(huì)支持改革的共識(shí)和力量。深化財(cái)稅改革必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮各級(jí)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。要切實(shí)增強(qiáng)大局意識(shí)，牢固樹(shù)立全國(guó)一盤棋思想，突破部門和地區(qū)利益的藩籬，不打“小算盤”，以高度的政治責(zé)任感和歷史使命感，全面貫徹中央改革決策部署，科學(xué)把握穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)與促改革的關(guān)系。各級(jí)財(cái)政部門要在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，既勇于擔(dān)當(dāng)，不畏難、不缺位，又審時(shí)度勢(shì)，不搶跑、不越位，扎實(shí)做好每一環(huán)節(jié)的改革工作，確保中央改革決策部署的順利有序?qū)嵤?/div>