十八屆三中全會(huì)之后，與1994年的財(cái)稅體制改革有所不同，新一輪財(cái)稅體制改革的基本目標(biāo)，在于建立與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代財(cái)政制度。要實(shí)現(xiàn)這一基本目標(biāo)，就要厘清，如何從逐步提高直接稅比重入手著力于優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，如何令支出規(guī)模著眼于穩(wěn)定稅負(fù)，如何繼續(xù)堅(jiān)守“分稅制”的方向？
　　早報(bào)記者日前專訪了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇。
 
　　“中國(guó)現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)處于嚴(yán)重失衡狀態(tài)”
　　東方早報(bào)：通常我們理解“財(cái)政”，是作為“政府的錢袋子”來(lái)看的，十八屆三中全會(huì)決定里說(shuō)“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，感覺(jué)這個(gè)提法有點(diǎn)不太一樣。
　　高培勇：可以說(shuō)這是破天荒的*9次。在十八屆三中全會(huì)之前，我們一般用八個(gè)字概括“財(cái)稅體制”：覆蓋全部、牽動(dòng)大部。“覆蓋全部”是就政府的財(cái)稅職能和其他職能之間的關(guān)系而言；“牽動(dòng)大部”是就政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系而言的。不用講太多的道理，我就只說(shuō)一個(gè)道理，就是政府履行任何職能，都必須花錢。
　　過(guò)去我們只將財(cái)稅作為經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)組成部分，而當(dāng)財(cái)政被定義為“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和支柱”時(shí)，它顯然不再僅限于經(jīng)濟(jì)了，而是定義了四方面的功能：優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安。
　　東方早報(bào)：既然定位有變，那就必須改革了？
　　高培勇：是非改不可。比如，中國(guó)現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)處于嚴(yán)重失衡狀態(tài)，這主要通過(guò)稅收收入結(jié)構(gòu)和稅收來(lái)源結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出來(lái)。
　　中國(guó)現(xiàn)行稅收收入結(jié)構(gòu)和稅收來(lái)源結(jié)構(gòu)具有兩個(gè)突出特征，一是以間接課稅為主體，不僅直接稅比重偏低，來(lái)自居民個(gè)人的直接稅比重更低，而且尚無(wú)對(duì)居民個(gè)人課征的財(cái)產(chǎn)稅稅種；二是以企業(yè)來(lái)源為主體，居民個(gè)人除了個(gè)人所得稅，基本上是不直接負(fù)有納稅義務(wù)的。這既同國(guó)際上的通行稅制結(jié)構(gòu)格局迥然相異，也導(dǎo)致與當(dāng)前的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)沖突迭起。
　　比如，70%以上的稅收收入來(lái)自間接稅，意味著中國(guó)稅收收入的絕大部分要作為價(jià)格的構(gòu)成要素之一嵌入價(jià)格之中，同商品和服務(wù)價(jià)格高度關(guān)聯(lián)。在國(guó)內(nèi)，它既可墊高商品和服務(wù)的價(jià)格水平，又會(huì)阻礙政府控制物價(jià)水平的努力。在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域，由于中外稅制結(jié)構(gòu)的巨大差異，還會(huì)因嵌入價(jià)格之中的間接稅“分量”的不同而帶來(lái)境內(nèi)外商品和服務(wù)價(jià)格之間的“反差”或“倒掛”現(xiàn)象。
　　東方早報(bào)：稅制非改不可的話，應(yīng)該從哪開(kāi)始入手？怎么改？
　　高培勇：稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，自然要針對(duì)其“軟肋”下手。故而，其著力點(diǎn)要放在增加直接稅性質(zhì)的稅、增加居民個(gè)人繳納的稅上。
　　具體而言，即是在穩(wěn)定既有稅負(fù)水平的條件下，逐步降低來(lái)自于間接稅的稅收收入比重，由向間接稅一邊倒轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接稅與直接稅相兼容；逐步降低來(lái)自于企業(yè)繳納的稅收收入比重，同時(shí)相應(yīng)提升來(lái)自于居民個(gè)人繳納的稅收收入比重，從而變基本上由企業(yè)“獨(dú)挑”稅負(fù)為由企業(yè)和居民個(gè)人“分擔(dān)”稅負(fù)。
　　東方早報(bào)：那么，財(cái)稅體制的其他問(wèn)題呢？
　　高培勇：財(cái)稅就是政府的收支，收入是一個(gè)基本要素，而支出就是第二個(gè)基本要素。收入與支出要納入一個(gè)制度體系加以管理，然后就是預(yù)算，所以預(yù)算等于財(cái)政體制的第三個(gè)要素。
　　說(shuō)到政府的收支，它是把政府作為一個(gè)整體來(lái)說(shuō)的，但實(shí)際上像中國(guó)這樣的大國(guó)，政府不會(huì)是一級(jí)政府，而是要分成若干級(jí)次的，所以不同級(jí)次政府之間肯定要發(fā)生收支，這種收支往來(lái)關(guān)系的制度規(guī)范，就叫做財(cái)政體制，或者叫做財(cái)政管理體制。所以財(cái)政體制就構(gòu)成了財(cái)稅體制的第四個(gè)構(gòu)成要素。
　　因此，說(shuō)到財(cái)稅體制改革，我們基本上是圍繞這四個(gè)要素開(kāi)始說(shuō)的。
　　收入上怎么改，支出上怎么改，預(yù)算上怎么改，財(cái)政體制上怎么改，或者不同級(jí)次政府之間的這種財(cái)政關(guān)系該怎么辦？把這些厘清了，就要把十八屆三中全會(huì)整個(gè)改革的藍(lán)圖切割成不同線索上的進(jìn)軍路線圖，然后循著路線圖對(duì)改革進(jìn)程進(jìn)行跟蹤，還能預(yù)測(cè)、評(píng)估改革中遇到的困難，以及它可能采取的具體的基本措施。這非常關(guān)鍵。
 
　　“現(xiàn)在先從減稅開(kāi)始，主要落實(shí)增值稅”
　　東方早報(bào)：先說(shuō)說(shuō)財(cái)政收入？
　　高培勇：財(cái)政收入主要還是政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系、政府和企業(yè)居民之間的關(guān)系。2013年，稅收收入占到全部財(cái)政收入的85.6%。因而，《十八屆三中全會(huì)決定》圍繞財(cái)政收入體制改革的布局，是以稅收制度的改革為重心的，也叫稅制改革。
　　稅制改革大體上是三個(gè)方面：
　　*9是要增加直接稅，決定中寫(xiě)的是逐步提高，這是一個(gè)關(guān)鍵詞。
　　第二是要減稅，為什么要減間接稅呢？因?yàn)樘岬搅?ldquo;穩(wěn)定稅負(fù)”的概念，就是在穩(wěn)定稅負(fù)的前提下，去增加直接稅，所以就會(huì)逐漸減少間接稅。
　　第三是地方稅體系建設(shè)。不管增稅減稅，最后還得落實(shí)到地方稅體系該如何完善上。
　　東方早報(bào)：又要增，又要減的，先從哪個(gè)做起呢？
　　高培勇：現(xiàn)在看起來(lái)，實(shí)際上是先從減稅開(kāi)始的。其實(shí)最主要的落實(shí)就是增值稅。增值稅和營(yíng)業(yè)稅的合并改革叫“營(yíng)改增”，目前正在緊鑼密鼓地推動(dòng)著，在“十二五”結(jié)束時(shí)就要全面完成。
　　根據(jù)2012年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字初步計(jì)算，倘若增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率下調(diào)2個(gè)百分點(diǎn)，那么，整個(gè)“營(yíng)改增”和增值稅改革實(shí)現(xiàn)的減稅規(guī)?？赡苓_(dá)到9000億元左右。對(duì)老百姓來(lái)說(shuō)，就是減稅，能減9000億元。
　　9000億元是什么概念？去年的財(cái)政收入大概是13萬(wàn)億元，那么就是十三分之一。我之前說(shuō)過(guò)一句話，現(xiàn)在人均貢獻(xiàn)稅收是10000元，13億人口和13萬(wàn)億元稅收結(jié)合在一起，人均就是10000元。當(dāng)不是13萬(wàn)億元稅收，只有12萬(wàn)億元稅收時(shí)，人均就不是10000元，那么你的稅負(fù)不就減輕了嗎？
　　這對(duì)整個(gè)政府稅收來(lái)說(shuō)，可是一個(gè)很大的沖擊。以9000億元左右的間接稅減少規(guī)模計(jì)，直接稅比重的增加便擁有了相應(yīng)的空間，從而為開(kāi)征以房地產(chǎn)稅和建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制為代表的旨在提高直接稅比重的操作鋪平道路。也就是說(shuō)，有減稅就有增稅，之后要增直接稅，這是一個(gè)稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化條件。
　　無(wú)論個(gè)人所得稅，還是房地產(chǎn)稅，抑或遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅，其屬性都屬于直接稅，且都屬于以居民個(gè)人為納稅人的直接稅。
 
　　“財(cái)政支出上須調(diào)整先生產(chǎn)后生活模式”
　　東方早報(bào)：支出方面我們能否有所作為？
　　高培勇：目前，支出的兩個(gè)問(wèn)題都是“硬骨頭”：一個(gè)問(wèn)題是控制規(guī)模，就是對(duì)于財(cái)政支出的規(guī)?？刂?，是個(gè)很重要的任務(wù)。為什么？
　　兩件事值得我們高度關(guān)注，一個(gè)就是規(guī)模，近些年增長(zhǎng)速度較快，而且，這還是在我們對(duì)規(guī)模的迅速擴(kuò)張有所警惕的條件下出現(xiàn)的增長(zhǎng)；第二就是在國(guó)民收入的分配機(jī)制上，它越來(lái)越向政府一方傾斜。這里說(shuō)的分配講的是國(guó)民收入的增量分配。比如，去年是51萬(wàn)億元的GDP，今年是56萬(wàn)億元的GDP，這兩者之間的差額將近5萬(wàn)億元左右，這5萬(wàn)億元的分配會(huì)出現(xiàn)的結(jié)果是：向政府一方傾斜，而不向居民一方傾斜。
　　把兩件事結(jié)合在一起，會(huì)發(fā)現(xiàn)控制政府支出是非常困難的，但還是有兩種辦法：一是減，二是穩(wěn)。別再像以前增得那么快了——控制增幅和增量，而不是控制既有的存量，這是目前能有所作為的一件事。
　　認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，可以用四個(gè)字來(lái)概括它的目標(biāo)，叫“穩(wěn)定稅負(fù)”。很多人僅把穩(wěn)定稅負(fù)理解為穩(wěn)定稅收的負(fù)擔(dān)，實(shí)際上穩(wěn)定稅負(fù)背后的潛臺(tái)詞是穩(wěn)定政府支出。
　　另外一個(gè)線索，就是優(yōu)化結(jié)構(gòu)或叫調(diào)整結(jié)構(gòu)。結(jié)構(gòu)調(diào)整方向是什么呢？增加民生支出、增加社會(huì)福利性質(zhì)的這類支出。中國(guó)的支出歷來(lái)是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出為主體的，我們總是先生產(chǎn)，后生活；先經(jīng)濟(jì)建設(shè)，后社會(huì)發(fā)展。而隨著中國(guó)國(guó)力的增強(qiáng)，需要調(diào)整這方面的問(wèn)題，這也不是一件容易的事。
 
　　“目前的預(yù)算報(bào)告不細(xì)致不夠具體”
　　東方早報(bào)：說(shuō)到預(yù)算，每年兩會(huì)總有代表委員在抱怨說(shuō)“看不懂”。
　　高培勇：這確實(shí)是事實(shí)。但同時(shí)也要看到，另一個(gè)根本性的問(wèn)題是，可能沒(méi)有多少人真正想去看懂。倘若人大代表對(duì)于預(yù)算的關(guān)注度、對(duì)于審批預(yù)算的積極性達(dá)到相對(duì)充分的程度，便會(huì)倒逼財(cái)政部門提供能看得懂的預(yù)算報(bào)告的改革行動(dòng)。
　　當(dāng)然，目前有關(guān)預(yù)算的供給也有問(wèn)題，目前的預(yù)算報(bào)告嚴(yán)格說(shuō)來(lái)是預(yù)算政策報(bào)告，它還不夠細(xì)致，不夠具體。
　　東方早報(bào)：怎樣改變預(yù)算這種情況？
　　高培勇：比如，要細(xì)化，要滿足人大代表審批預(yù)算的需要，別讓人大代表只是把握今年開(kāi)支重點(diǎn)是什么，今年預(yù)算收入分配有幾方面的原則，今年是重民生、輕建設(shè)等，這都是政策領(lǐng)域的事情，別把預(yù)算報(bào)告寫(xiě)成預(yù)算政策報(bào)告。
　　還如，需要改理念、改方向。比如，2010年就宣布全部的政府收支都進(jìn)入預(yù)算了。但實(shí)際上，如果用可不可以審批、能不能統(tǒng)籌這兩大尺子去衡量的話，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這不是一回事了，它只是外表光鮮，實(shí)際上里面潛藏著很多不規(guī)范的東西。比如政府性基金預(yù)算，表面上說(shuō)報(bào)給人大了，實(shí)際上報(bào)給人大的預(yù)算，是不需要經(jīng)過(guò)人大的批準(zhǔn)程序就可以動(dòng)用的。人大審批的只是公眾財(cái)政預(yù)算。比如每年的財(cái)政收入，當(dāng)說(shuō)到去年財(cái)政收入12.9萬(wàn)億元時(shí)，指的只是公眾財(cái)政預(yù)算，沒(méi)有包括政府性基金預(yù)算，也沒(méi)包括社保、國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算等。
　　因此，能不能把全口徑預(yù)算管理改革進(jìn)行到底，是考驗(yàn)政府的政治魄力和政治勇氣。
 
　　“中央和地方政府收支安排脫節(jié)失衡”
　　東方早報(bào)：第四個(gè)方面的內(nèi)容呢？
　　高培勇：第四個(gè)方面，就是不同級(jí)次政府之間的財(cái)政關(guān)系。對(duì)于不同級(jí)次政府之間的財(cái)政關(guān)系，目前社會(huì)上的微詞頗多，但給出的判斷往往不得要領(lǐng)。不得要領(lǐng)的原因就是不夠?qū)I(yè)。比如，經(jīng)常聽(tīng)到這樣的話，就是中央政府集中了將近60%的財(cái)力，但80%的職能是地方政府去履行的。也就是說(shuō)，錢拿走了，事讓地方政府辦。實(shí)際上這個(gè)說(shuō)法很不專業(yè)，你試想這怎么才能運(yùn)行下去呢？
　　東方早報(bào)：?jiǎn)栴}主要在哪里？
　　高培勇：其實(shí)，重要的問(wèn)題在于收支安排之間的脫節(jié)和失衡，就是不平衡。
　　比如，在中央財(cái)政的支出里，它取得收入只有30%留給自己，70%是轉(zhuǎn)給地方的，手里6萬(wàn)億元，自己花了不足2萬(wàn)億元，4萬(wàn)多億元要轉(zhuǎn)出去，收支兩者間不匹配。
　　在地方財(cái)政那里，其收入的將近50%要來(lái)自中央的轉(zhuǎn)移支付，只有50%多一點(diǎn)的收入是自己組織征收的，收支之間也頗不均衡。試想，收入總額11萬(wàn)億元，自己組織的收入只有6萬(wàn)億元，剩下的錢要從中央那里拿，其收支怎么能不脫節(jié)？這是問(wèn)題的關(guān)鍵所在。
　　東方早報(bào)：怎么可以讓中央和地方“不打架”呢？
　　高培勇：出路就是分稅制。我們本來(lái)就是要實(shí)行分稅制財(cái)政體制，但這些年由于種種原因致使分稅制走了樣。
　　分稅是各自有各自的領(lǐng)域，這一塊是地方稅，那一塊是中央稅，另一塊是中央和地方的共享稅，各耕各的田，各收各的莊稼，這是最典型的。我們就是沒(méi)能讓地方政府自己過(guò)上自己的日子，而是總得眼睛向上，“跑部錢進(jìn)”，為什么？很簡(jiǎn)單，因?yàn)樗邢喈?dāng)一部分收入要來(lái)自中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這就意味著，它得跟中央財(cái)政常走動(dòng)。所以，得把轉(zhuǎn)移支付通過(guò)規(guī)范的制度安排確定下來(lái)。
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