2015年是全面推進(jìn)依法治國(guó)的開局之年，依法治稅作為依法治國(guó)的有機(jī)組成部分，承載著老百姓對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法公平正義的殷切期盼，也彰顯出稅務(wù)部門依法作為維護(hù)納稅人利益的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。今年年初，國(guó)家稅務(wù)總局立足稅收工作實(shí)際，直面稅收法治領(lǐng)域存在的問題，制定了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治稅的指導(dǎo)意見》，明確了依法治稅的指導(dǎo)思想、實(shí)施路徑以及重點(diǎn)任務(wù)。
一年來，各級(jí)稅務(wù)部門立說立行、馬上就辦，采取新辦法、硬措施、實(shí)點(diǎn)子，推出一批可操作、可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，在稅收治理領(lǐng)域掀起一場(chǎng)廣泛而深刻的革命，依法治稅的生命線在全系統(tǒng)深深扎根。
審慎依法辦案讓公平正義照亮每件稅案
稅務(wù)稽查是稅收?qǐng)?zhí)法的主要表現(xiàn)形式，全國(guó)稅務(wù)部門改革創(chuàng)新，把公平正義貫穿于稅務(wù)稽查的選案、稽查、審理、執(zhí)行、監(jiān)督全過程。
在選案環(huán)節(jié)，8月25日，稅務(wù)總局出臺(tái)了《推進(jìn)稅務(wù)稽查隨機(jī)抽查實(shí)施方案》，明確今后確定稅務(wù)稽查對(duì)象和稽查人員，要像彩票搖獎(jiǎng)那樣隨機(jī)抽選，查誰不查誰、誰來查案，以科學(xué)的隨機(jī)抽查機(jī)制，促進(jìn)稅法遵從和公平競(jìng)爭(zhēng)。在稽查環(huán)節(jié)，“數(shù)字稽查”軟件得到廣泛應(yīng)用，許多稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一規(guī)范查案制度，建立辦案模板，通過調(diào)取企業(yè)軟件數(shù)據(jù)，與納稅申報(bào)數(shù)據(jù)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)等第三方數(shù)據(jù)比對(duì)，以充分的證據(jù)資料執(zhí)鐵法辦鐵案。在審理環(huán)節(jié)，案件審理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審理案件事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否充分、確鑿，執(zhí)法程序是否合法等，力爭(zhēng)稅收?qǐng)?zhí)法“滴水不漏”。
今年2月在全國(guó)實(shí)施的《重大稅務(wù)案件審理辦法》，要求對(duì)涉案金額較大、案情復(fù)雜、涉及面廣，處理結(jié)果可能產(chǎn)生較大政治、經(jīng)濟(jì)、法律和社會(huì)影響的案件，作出決定之前必須經(jīng)重大稅務(wù)案件審理委員會(huì)集體審理。各級(jí)稅務(wù)部門積極探索、創(chuàng)新機(jī)制、流程、形式，使重大稅務(wù)案件審理變“內(nèi)審”為“公審”、變“稅務(wù)審”為“社會(huì)審”。
江蘇省地稅局借鑒法院開庭審理模式，以納稅人之家為平臺(tái)，推行“庭辯式”審理，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、行風(fēng)監(jiān)督員和專家，公開聽證、開門審理疑難復(fù)雜、影響較大的案件，讓納稅人和稽查部門質(zhì)證辯論，增強(qiáng)案件審理的透明度和公信力。福建省國(guó)稅局從機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位聘任陪審員，參與重大稅務(wù)案件審理。
稅務(wù)部門還把司法等領(lǐng)域規(guī)范裁量權(quán)、增強(qiáng)裁判統(tǒng)一性的指導(dǎo)案例制度引入稅收?qǐng)?zhí)法實(shí)踐，總結(jié)以往稅務(wù)案件查處經(jīng)驗(yàn)，篩選具有典型性、社會(huì)影響大、辦理質(zhì)量高的案件，形成指導(dǎo)案例，作為稅收?qǐng)?zhí)法的可循前例，力促“同案同辦”。
寧波市國(guó)稅局確定了案例報(bào)送、遴選機(jī)制，開發(fā)和優(yōu)化升級(jí)涵蓋稅務(wù)案件生成、指導(dǎo)案例運(yùn)用、實(shí)施效果反映等環(huán)節(jié)的稅務(wù)指導(dǎo)案例管理信息系統(tǒng)，累計(jì)發(fā)布4批54個(gè)涵蓋偷逃抗騙、違反發(fā)票管理、日常征管等類別的指導(dǎo)案例，48個(gè)案例被引用767次，補(bǔ)稅1.3億元，處罰1.2億元。各縣區(qū)國(guó)稅局發(fā)布134個(gè)指導(dǎo)案例，38個(gè)被引用308次，補(bǔ)稅2243萬元，處罰1729萬元。
湖北省國(guó)稅局從試點(diǎn)單位近千件稅務(wù)行政執(zhí)法案件中遴選176個(gè)案件，總結(jié)、提煉，發(fā)布了*9批68個(gè)指導(dǎo)案例，讓違法行為、違法程度相同或基本相同的案件，受到相同和基本相同的處理結(jié)果，糾正了20多件“同案不同罰”，讓納稅人從每個(gè)涉稅案件中感受到公平公正，用“小個(gè)案”推動(dòng)稅收“大法治”。
法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。稅務(wù)部門努力提高規(guī)章制度建設(shè)質(zhì)量，增強(qiáng)確定性和預(yù)期，防止“制度性侵權(quán)”。
江蘇省國(guó)稅局制定《稅收政策確定性管理辦法》和《稅收政策專家委員會(huì)工作規(guī)則》，構(gòu)建首席專家負(fù)責(zé)、動(dòng)態(tài)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，通過稅收政策確定性管理模塊發(fā)布小微企業(yè)稅收優(yōu)惠、固定資產(chǎn)加速折舊等確定性意見100余條，點(diǎn)擊量3.7萬余次。
甘肅省國(guó)稅局按“準(zhǔn)立法程序”設(shè)計(jì)，將調(diào)研、起草、合法性審核、修改、審議、公告和備案，作為稅收規(guī)范性文件制定的必經(jīng)環(huán)節(jié)，把聽取基層和納稅人意見、請(qǐng)專家論證、集體討論決定作為制度建設(shè)的必經(jīng)程序，先后召開19次咨詢論證會(huì)，征集意見560余條。
柔性執(zhí)法行政讓法治精神觸及公民靈魂
法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。稅務(wù)部門創(chuàng)新稅收?qǐng)?zhí)法理念，探索出“柔性治理”“說理式執(zhí)法”“約談式執(zhí)法”等剛?cè)岵?jì)、法情交融的新型稅收治理模式，實(shí)現(xiàn)了法律剛性與執(zhí)行柔性的結(jié)合，既讓法律得到有效實(shí)施，更讓公平正義、以人為本等法治精神，溫暖納稅人。
稅務(wù)行政疏導(dǎo)、行政協(xié)議、行政道歉……青島市國(guó)稅局9種柔性行政方式，令人耳目一新。力推“柔性行政”的青島市國(guó)稅局總經(jīng)濟(jì)師、李滄區(qū)國(guó)稅局前局長(zhǎng)郭洪源介紹，“柔性行政”的*5特點(diǎn)是重視納稅人參與、互動(dòng)、協(xié)商和選擇性，通過指導(dǎo)、合作、協(xié)議、救助等授益性行政，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)作由單向、強(qiáng)制、剛性管理向復(fù)合、合作、包容、協(xié)商治理轉(zhuǎn)變，讓稅收?qǐng)?zhí)法充滿人情味兒。目前，青島市國(guó)稅系統(tǒng)已綜合實(shí)施了30余項(xiàng)柔性治理措施。
與“柔性行政”異曲同工的“說理式執(zhí)法”，促使稅收?qǐng)?zhí)法更加符合法律、情理，讓納稅人更理解執(zhí)法理由，更認(rèn)同執(zhí)法行為，預(yù)防和化解了矛盾爭(zhēng)議。廣東省國(guó)稅局開發(fā)了“稅收?qǐng)?zhí)法說明理由附列說明系統(tǒng)”，*9批將30種“稅務(wù)行政處罰說明理由附列說明”嵌入系統(tǒng)，操作人員按照處罰類型選擇即可出具附列說明。廣州市國(guó)稅局已在14個(gè)征管局、5個(gè)稽查局推行說理式執(zhí)法，制定了涵蓋10個(gè)征管情景、6類稽查案件、12類法律文書的說理式執(zhí)法示范文本。
在首都北京，市地稅局制定了《稅務(wù)約談工作辦法》，明確約談范圍、程序，日常征管發(fā)現(xiàn)涉稅疑點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)后，主動(dòng)依法依規(guī)約談納稅人，重點(diǎn)提醒提示違法隱患、存在問題和法律風(fēng)險(xiǎn)，市、區(qū)、所三級(jí)建立80余個(gè)約談室，配備電腦、投影機(jī)、一體機(jī)、攝像頭，全程記錄存儲(chǔ)約談視頻資料。許昌市國(guó)稅局探索實(shí)施“約談式”納稅評(píng)估，成立專業(yè)化評(píng)估團(tuán)隊(duì)，對(duì)大企業(yè)實(shí)行以“案頭審計(jì)、約談舉證、自查補(bǔ)稅”為主的納稅評(píng)估，改變傳統(tǒng)的調(diào)取賬簿、進(jìn)戶檢查模式，發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)問題后約談企業(yè)，指出風(fēng)險(xiǎn)隱患，闡明法律責(zé)任，引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)自查補(bǔ)稅或舉證澄清，給企業(yè)及時(shí)糾錯(cuò)機(jī)會(huì)。
“正善治，事善能，動(dòng)善時(shí)。”目前，柔情執(zhí)法行政已經(jīng)產(chǎn)生令人欣喜的成效：今年前三季度，廣州市欠稅企業(yè)戶數(shù)同比下降11.85%，企業(yè)發(fā)票違章同比下降88.57%，納稅人投訴同比下降57%，稅務(wù)復(fù)議、訴訟案件降低一半；北京市地稅局約談11400戶納稅人，溝通講法、提醒風(fēng)險(xiǎn)后，納稅人補(bǔ)稅19.8億元。
錘煉“善治”本領(lǐng)讓執(zhí)法人員講規(guī)矩守紀(jì)律
致天下之治者在人才，實(shí)現(xiàn)依法治稅的關(guān)鍵因素也是人才。一年來，各級(jí)稅務(wù)部門從制度設(shè)計(jì)、提升依法治稅意識(shí)和能力入手，讓稅務(wù)執(zhí)法人員講規(guī)矩、守紀(jì)律，不斷提升“善治”本領(lǐng)，真正擔(dān)當(dāng)起“為國(guó)聚財(cái)、為民收稅”的重任。
——統(tǒng)一自由裁量權(quán)，變“彈簧秤”為“刻度尺”。以往，根據(jù)《稅收征收管理法》，違反稅收管理規(guī)定的“追繳其不繳或者少繳的稅款、滯納金，并處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款”，也就是說不繳或者少繳10000元稅款，既可以罰5000元也可以罰50000元，結(jié)果相差10倍，稅務(wù)自由裁量權(quán)很大。河南省稅務(wù)部門向自身權(quán)力“開刀”，與省政府法治辦聯(lián)手制訂完善《稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)實(shí)施辦法》和裁量基準(zhǔn)，逐項(xiàng)劃分不同違法情節(jié)和違法程度的處罰基準(zhǔn)，明確罰0.5倍、1倍、2倍、3倍、4倍、5倍以及罰二千元、一萬元、五萬元、五十萬元的具體違法行為，統(tǒng)一國(guó)稅地稅處罰標(biāo)準(zhǔn)，讓執(zhí)法人員“對(duì)癥下藥”而不是“亂開處方”，避免了稅收?qǐng)?zhí)法“十里不同天”。
——打造專業(yè)團(tuán)隊(duì)，建立公職律師隊(duì)伍。廣西、云南、四川、湖南、貴州、福建國(guó)稅推行以法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問制度，防范法律風(fēng)險(xiǎn)，提升行政水平。河北省、市、縣國(guó)稅局118名內(nèi)部公職律師和77名外聘律師共同組成法律顧問團(tuán)隊(duì)，協(xié)助審核14份規(guī)范性文件的合法性，提出法律建議58條，參加清理廢止和部分廢止規(guī)范性文件34份，參與41件重大稅務(wù)案件審理，辦理稅務(wù)行政復(fù)議、代理稅務(wù)行政訴訟案件各5件。
——參加庭審應(yīng)訴，教育干部群眾。上海稅務(wù)、深圳國(guó)稅和青島、廣西地稅制定和實(shí)施了行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，把法庭作為法治教育講臺(tái)、化解矛盾平臺(tái)、稅法宣傳舞臺(tái)，促使領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵法學(xué)法守法用法，在法庭上釋理說法，聽取企業(yè)訴求，依法解決具體困難。上海稅務(wù)系統(tǒng)6家基層稅務(wù)局領(lǐng)導(dǎo)，已出庭應(yīng)訴行政訴訟案件19起，每起都組織干部旁聽庭審。近1/3行政訴訟當(dāng)事人聽了解釋和宣傳后主動(dòng)撤訴。
——開展“健康體檢”，夯實(shí)執(zhí)法基礎(chǔ)。吉林省國(guó)稅局開展了工作崗位、流程環(huán)節(jié)、制度措施、規(guī)范性文件、行政行為等執(zhí)法基礎(chǔ)檢查，梳理排查165個(gè)崗位、716個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定防控措施388項(xiàng)，查找出問題453項(xiàng)，檢查涉及納稅人517236戶。隨后又開展“回頭看”，復(fù)查整改、跟蹤問效，稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)問題同比減少82%，行政管理權(quán)問題同比減少44%。
——引入“互聯(lián)網(wǎng)+”，打造“數(shù)字法治”。廣東省“佛山國(guó)稅法寶”以多點(diǎn)搜索、多點(diǎn)聯(lián)想為核心，構(gòu)建7大數(shù)據(jù)庫(kù)、40個(gè)子庫(kù)，初步包含135萬條數(shù)據(jù)，覆蓋中央、省、市、區(qū)四級(jí)稅收法治信息資源和案例，應(yīng)用文字檢索、數(shù)據(jù)聯(lián)想、用戶偏好算法提供“國(guó)稅百科”精準(zhǔn)檢索等17項(xiàng)實(shí)用功能，通過互聯(lián)網(wǎng)站、手機(jī)APP、微信公眾號(hào)等渠道，向不同行業(yè)、不同類型的納稅人推送差異化、個(gè)性化服務(wù)。
——追究過錯(cuò)責(zé)任，推進(jìn)依法履責(zé)。11月19日，重慶市國(guó)稅局黨組給予監(jiān)管不力1名區(qū)國(guó)稅局副局長(zhǎng)、1名稅務(wù)所所長(zhǎng)和3名執(zhí)法不嚴(yán)的干部行政警告處分。2015年該局已執(zhí)紀(jì)問責(zé)處級(jí)干部6人、科級(jí)干部10人。重慶市國(guó)稅局局長(zhǎng)李杰說，落實(shí)錯(cuò)案追究制，就是要讓執(zhí)法人員“長(zhǎng)記性、講規(guī)矩、執(zhí)好法、負(fù)好責(zé)”。
推進(jìn)依法治稅永遠(yuǎn)在路上。稅務(wù)總局政策法規(guī)司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，下一步，將繼續(xù)把各地的好經(jīng)驗(yàn)好做法融入稅收法治建設(shè)之中，把創(chuàng)新舉措提煉加工成可復(fù)制、可推廣的模式，努力推動(dòng)形成奮勇當(dāng)先、千帆競(jìng)發(fā)的稅收法治建設(shè)新局面，讓稅務(wù)干部更加自覺地實(shí)行依法行政，更加扎實(shí)地推進(jìn)依法治稅，逐步實(shí)現(xiàn)稅收治理體系和治理能力現(xiàn)代化。