2016年財稅的＂三重門＂

面對財政壓力，重要的是找到釋放壓力的通道。財政政策和財稅改革正是這樣的通道。

2016年注定是財稅改革非常關(guān)鍵的一年。社會對改革的期盼決定了財稅改革只能進(jìn)一步加快步伐、積極推進(jìn)，為進(jìn)一步的財稅改革以及其他改革打好基礎(chǔ)。

非稅收入已經(jīng)在財政收入增長中扮演重要角色，這也表明財政收入形勢正變得更加復(fù)雜，財稅改革環(huán)境面臨的不確定性變得更大。

宏觀經(jīng)濟(jì)形勢決定了2016年只能繼續(xù)實施擴(kuò)展性財政政策即所謂有力度的積極財政政策，減稅政策也在其中。中央經(jīng)濟(jì)工作會議關(guān)于減稅的提法已經(jīng)不同于既往的“結(jié)構(gòu)性減稅”。“結(jié)構(gòu)性減稅”常被解釋為“有減有增”或“有增有減”，最終結(jié)果是減稅還是增稅并不明確，即使屬于減稅，充其量也只是“羞答答的減稅”。不再受“結(jié)構(gòu)性”限定的減稅政策讓市場和社會有了更多的期待。毫無疑問，減稅會進(jìn)一步加大財政運行的壓力。財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化可以緩解部分壓力，但從總量上看，削減支出與歷史欠賬清償?shù)膬?nèi)在要求決定了財政支出壓縮幾乎沒有空間。在財政支出削減難度很大且財政收入增長力量不夠強(qiáng)勁的條件下，提高財政赤字率就是必然的選擇。“階段性提高財政赤字率”的說法至少表明2016年財政赤字率有進(jìn)一步提高的可能。將3%視為財政赤字率紅線，多與歐盟國家財政赤字警戒線的選擇有關(guān)。歐盟國家選擇3%這一警戒線，是各成員國政治妥協(xié)的結(jié)果。單就3%的指標(biāo)而言，有些國家認(rèn)為太高，而有些國家仍覺得不解渴。現(xiàn)實中警戒線突破也不乏實例。

中國財稅改革只有在突破3%赤字率警戒線思維的前提下才可能順利推進(jìn)。

突破3%不等于赤字率無底線，而是強(qiáng)調(diào)赤字率警戒線的確定應(yīng)該更加靈活。財政赤字率警戒線確定的主要標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)是財政的可持續(xù)性。只要財政能正常運行，中長期風(fēng)險可控，我們就可以認(rèn)為財政赤字率是合適的。

突破3%，就意味著2016年發(fā)債空間可以進(jìn)一步擴(kuò)大。財政赤字率提高1個百分點，就能帶來至少6000億元的減稅空間。2016年中國經(jīng)濟(jì)盡管仍會困難，但中高速增長勢頭仍在，財政收入還會水漲船高，減稅空間還會因此進(jìn)一步擴(kuò)大。不拘泥于3%的赤字率，也不受限于60%的債務(wù)負(fù)擔(dān)率，一切從實際出發(fā)，更有力度的積極財政政策所包含的減稅政策的落實將可能更容易到位。

防范財政風(fēng)險，避免財政危機(jī)，是地方財政制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一。2015年3.18萬億元的地方債置換為地方債問題的解決尋找到了一條路徑。基于地方債余額有十幾萬億和地方財政困難的現(xiàn)實考慮，2016年和2017年中國只能繼續(xù)置換地方債。這么做，對一些財政收入形勢較為緊張的地方來說，可以解燃眉之急；對于其他地方來說，也可以有效緩解地方債清償所帶來的支出壓力，而且地方債置換之后，地方政府的利息負(fù)擔(dān)下降，總體上有利于未來地方債問題的徹底解決。

應(yīng)該注意的是，地方債置換并沒有真正解決地方債問題。置換只是地方債問題的治標(biāo)之策，充其量屬于“借新還舊”。事實上，就是中央政府借新債還舊債，都充滿了爭議。我們在歡呼地方債置換可以緩解問題的同時，更要轉(zhuǎn)換思維，尋找地方債問題的治本之策。

地方債問題的根本解決，需要為地方政府尋找到穩(wěn)定的收入來源。這就離不開規(guī)范的政府間財政關(guān)系框架的重新構(gòu)建。規(guī)范的地方債管理制度只能從屬于這樣的框架。在分級財政管理體制下，面對市場的不確定性，正常運行的各級地方政府難免會遇到收不抵支問題。短期內(nèi)，地方財政赤字通常只能通過債務(wù)融資來彌補。地方出現(xiàn)新的財政赤字，就意味著地方政府舉債的理由仍然存在。正因如此，地方債增量問題很難回避。地方債管理制度的規(guī)范，不僅僅要解決眼前問題，更要致力于形成一攬子解決方案。

地方債增量與存量問題應(yīng)該分開處理。債務(wù)存量不能影響增量債務(wù)融資。十多萬億元的地方債存量的形成非一日之事，短時間內(nèi)全部化解既不現(xiàn)實，也不公平。巨額存量問題的解決只能采取非常規(guī)做法。存量債中的一部分可以通過未來的財政收入來償還，但相當(dāng)部分應(yīng)該通過地方政府資產(chǎn)變賣等產(chǎn)權(quán)收入的形式來償還。地方政府資產(chǎn)本來就有相當(dāng)部分是負(fù)債轉(zhuǎn)化而來的。這么做理所當(dāng)然。地方債置換只是給地方政府還債提供了緩沖時間，并適當(dāng)降低債務(wù)融資成本，而不是給地方不還債的機(jī)會。

地方債存量中的一部分還可以采取去杠桿的方式來加以解決。政府和社會資本合作（PPP）為此打開了通道。實際上，這是政府項目的“債轉(zhuǎn)股”。需要注意的是，PPP也只能部分解決問題。社會資本進(jìn)入必然要以盈利為目標(biāo)，即使這種盈利所對應(yīng)的還只是所謂的合理利潤。這就決定了不是所有項目都可能通過PPP來去杠桿。而且，PPP運作所需要的制度環(huán)境還在優(yōu)化之中，這也會影響PPP去杠桿方式的運用。

現(xiàn)行預(yù)算法只是賦予省級政府發(fā)債權(quán)，顯然這是不夠的。由省級政府統(tǒng)籌各地地方債的發(fā)行，可以在全省范圍內(nèi)分散債務(wù)風(fēng)險并提高債務(wù)風(fēng)險應(yīng)對能力，這在當(dāng)前有特殊意義。但是，隨著分級財政管理體制的逐步健全，市縣政府都應(yīng)該獲得發(fā)債權(quán)，權(quán)責(zé)才會更加匹配。不管是哪級地方政府發(fā)債，都要有規(guī)可循。地方政府的償債能力是地方債增量規(guī)模的確定的最主要因素。財政的可持續(xù)性當(dāng)為債務(wù)增量規(guī)模的最主要判斷依據(jù)。一般說來，財政收入能力強(qiáng)的地方，可以多發(fā)債。至于財政收入能力弱的地方的長期資金需求，應(yīng)更多地通過轉(zhuǎn)移支付來加以解決。這是由債務(wù)信用的有借有還的屬性決定了的。除了正常的財政收入水平外，地方政府信用評級需要借助于綜合財務(wù)報告。政府綜合財務(wù)報告的編制，亟待突破技術(shù)條件的和基礎(chǔ)信息的雙重約束。技術(shù)條件涉及政府會計基本準(zhǔn)則和具體準(zhǔn)則的制定和完善。讓政府會計準(zhǔn)則切合中國國情并不容易。中國是政府資產(chǎn)多，在某些資產(chǎn)計量上應(yīng)該采取特別的處理辦法。政府綜合財務(wù)報告的信息基礎(chǔ)相對薄弱，如何補齊相關(guān)信息也會對財務(wù)報告的編制構(gòu)成挑戰(zhàn)。財稅改革要改變僅重視宏大敘事的思維，更要特別注意這些細(xì)節(jié)問題的解決。

財政壓力與財稅改革有著密切的關(guān)系。壓力可能阻礙改革，但在一定條件下可以促進(jìn)改革。1994年財稅改革的順利推進(jìn)就與當(dāng)時的財政壓力有著密切關(guān)系。2016年財政壓力雖然不同于1994年，但壓力對財稅改革的約束和推動力仍然存在。減少財政收入從而影響財政正常運行的改革一般不太容易推行，但是有了赤字率提高的配套措施，相關(guān)改革就有了財力保障。減稅減費減基金，既可以促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，又能在需求管理上發(fā)揮作用。減少收入的改革應(yīng)該能夠換來稅基的擴(kuò)大，能夠在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，在未來為社會保障以及其他公共服務(wù)提供更加充分的財政收入保障。

在財政壓力面前，減少收入的政策不能不經(jīng)過審慎評估。什么樣的減收政策針對性更強(qiáng)，效果更好？這是決策者無法回避的問題。大水漫灌會有一定成效，但效果可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如滴灌。面對既定的財政收入體系，減什么減多少才更有利于特定的政策目標(biāo)實現(xiàn)，是需要頗費思量的。

減收政策可以與財稅制度改革更好地協(xié)調(diào)。稅收、行政性收費、政府性基金等政府收入本來就應(yīng)該各司其職，發(fā)揮不同作用。減收應(yīng)從不該存在或存在的意義已失去的行政性收費、政府性基金等做起，取消不合理的收費、基金等收入項目?？梢岳^續(xù)存在的收費、基金等項目，收入標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該進(jìn)一步合理化，并形成與稅制改革聯(lián)動的態(tài)勢。減稅政策應(yīng)結(jié)合政策目標(biāo)，穩(wěn)步推進(jìn)。減收只是手段，從經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)來看，它應(yīng)該有助于宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，有助于微觀經(jīng)濟(jì)主體的搞活。做到了，那么財源就會擴(kuò)大，后續(xù)的政府就不用擔(dān)心公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的財力保障問題。

財政壓力就在面前，但是短期內(nèi)任何增稅措施不應(yīng)該得到鼓勵，而應(yīng)該積極反對。任何增稅的措施，任何提高收費和基金標(biāo)準(zhǔn)的舉措，實際上是逆積極財政政策的要求的。任何以其他名義維持高價格的措施，也是要不得的。短期而言，財政政策是最重要的。對于中長期來說，財稅改革才是最重要的。至于財政壓力，那只是問題的表象而已。面對壓力，只能迎難而上，增強(qiáng)抗壓能力，而不是半途而廢，讓改革停滯不前。

本文來源：經(jīng)濟(jì)觀察報