資源稅改革“試水” 將有四大難點

近日，有消息稱，作為稅制改革重要組成部分的資源稅整體改革方案已經(jīng)上報，主管部門將在2016年研究開征水資源稅的試點工作。也有觀點認(rèn)為，水資源稅試點可能只是其中的一部分，其他如礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)轉(zhuǎn)為資源稅等改革，也都將納入議事日程。

資源稅實質(zhì)上是為了保護(hù)和促進(jìn)國有自然資源的合理開發(fā)與利用，適當(dāng)調(diào)節(jié)資源級差收入而征收的一種稅收。自2010年財政部提出適時出臺資源稅改革方案以來，資源稅改革的話題就從未淡出人們的視野。這也讓人不禁好奇，2016年新年伊始，資源稅改革被再次提起，會有哪些新動向值得關(guān)注呢？

問：以開征水資源稅作為試點的原因是什么？征收范圍如何確定？對水價有何影響？

張廣通：在現(xiàn)行的《資源稅條例》中，水資源并不屬于征收范圍，但作為一個嚴(yán)重缺水的國家，我國將水資源納入征稅范圍應(yīng)該是順理成章的。這并不是一個新話題，對水資源征稅之所以遲遲走不上正軌，既有觀念上的問題，也有管理體制和經(jīng)濟(jì)利益上的問題。

具體來看，其一，在我國，對水資源豐富的地區(qū)來說，根本就沒有征收水資源稅的動力，對水資源的收費(fèi)也不會很多很高；而在水資源嚴(yán)重短缺的地區(qū)，在不征收資源稅的情況下，隨意設(shè)立名目征收水資源費(fèi)或者設(shè)立專門基金，已經(jīng)成為地方政府取得財政收入、滿足地區(qū)和部門需要的重要渠道。其二，中國地區(qū)之間差異巨大，水資源分布嚴(yán)重不均，水資源的地方所有制、收費(fèi)項目及標(biāo)準(zhǔn)，在不同的地區(qū)之間也有很大的不同，這些都給水資源“費(fèi)改稅”帶來不小的阻力。其三，水資源在很大程度上是一種公共資源，涉及工商企業(yè)，也涉及廣泛的居民用戶，因此，水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的變化具有很高的社會敏感度，征收水資源稅對水價造成的沖擊不僅是一個經(jīng)濟(jì)問題，也是社會問題和政治問題。這次中央下決心把水作為一種稀缺資源來對待，以征收水資源稅作為試點，顯然是從經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)角度進(jìn)行考慮，具有更深的意義。水資源稅試點若真能如愿“試水”，意味著我國資源稅改革將真正突破幾十年的傳統(tǒng)視界，在更高、更遠(yuǎn)的層面上展現(xiàn)出全面深化改革的威力，這自然值得大加贊賞并期待。

當(dāng)然，水資源“費(fèi)收稅”和其他資源稅改革一樣，同樣涉及稅費(fèi)關(guān)系的調(diào)整和規(guī)范、稅價關(guān)系的調(diào)整和規(guī)范、稀缺水資源的保護(hù)和有效利用、水資源級差收益的調(diào)節(jié)、保證政府財政收入穩(wěn)定增長等幾個方面的問題。

從征稅范圍來看，在地域方面，北方缺水地區(qū)可能是試點的先行區(qū)域；在類別方面，工商業(yè)用水是水資源稅的重點調(diào)節(jié)領(lǐng)域，而居民生活用水則要循序漸進(jìn)，以保持社會穩(wěn)定。

從其他礦產(chǎn)資源的征稅經(jīng)驗來看，水資源稅試點適合從水的開采和廢水處理這兩個源頭環(huán)節(jié)入手。可這樣一來，又與調(diào)節(jié)水的合理利用這個中間或末端環(huán)節(jié)相矛盾。因此，*4的解決辦法只能是在協(xié)調(diào)好資源稅與環(huán)境保護(hù)稅等稅種的關(guān)系上做文章，不能讓水資源稅再承擔(dān)環(huán)境保護(hù)稅的功能。水資源稅試點不是簡單的“費(fèi)改稅”，也不可能完全“費(fèi)改稅”，只能是稅走稅路，費(fèi)走費(fèi)路，稅費(fèi)規(guī)范收取，保持總體負(fù)擔(dān)合理。

由于水費(fèi)是水的開采或加工成本，所以，即使開始征收水資源稅，水費(fèi)也不會消失。綜合來看，水價的變動是市場行為，但受政府一定的管制，而水資源稅則是政府行為，應(yīng)根據(jù)政府的施政目標(biāo)來決定，但又不能脫離水價這個市場基礎(chǔ)?？梢哉f，水價上漲會是今后的一個總趨勢，但在不同地區(qū)表現(xiàn)會不同，在局部富水地區(qū)，水價有所下降也是可能的。

問：除水資源外，資源稅改革還涉及哪些自然資源？計征方式和稅率將如何確定？

張廣通：自從十八大明確提出讓市場機(jī)制在資源配置中發(fā)揮決定性作用以來，我國經(jīng)濟(jì)體制從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的步伐明顯加快，全面深化改革的頂層設(shè)計和強(qiáng)力推動已經(jīng)取得了顯著成效。所謂全面深化改革，一個重要的任務(wù)就是要全面破解資源配置全鏈條中影響經(jīng)濟(jì)效率和公平的體制性障礙，而資源稅改革顯然擔(dān)負(fù)著重要的基礎(chǔ)性改革任務(wù)。“十二五”期間，我國對石油、煤炭、天然氣等不可再生的重要能源和資源的改革已經(jīng)取得實質(zhì)性突破，為其他礦產(chǎn)資源的改革提供了樣板和經(jīng)驗。因此，可以預(yù)見，已經(jīng)列入資源稅稅目的金屬礦原礦、非金屬礦原礦等目前改革還未涉及的領(lǐng)域，將成為繼續(xù)推進(jìn)資源稅改革的重點考慮對象。

當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)仍處于下行通道當(dāng)中，恢復(fù)乏力，我國經(jīng)濟(jì)也面臨嚴(yán)峻的下行壓力。如果不加快資源稅改革的步伐，理順資源價稅關(guān)系，不僅市場體系無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級也不可能順利推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展也將缺乏足夠的動力。所以，繼續(xù)加大資源稅改革力度，將理順資源價稅關(guān)系作為強(qiáng)化市場機(jī)制、撬動經(jīng)濟(jì)增長和轉(zhuǎn)型升級的突破口和先行軍，是恰逢其時，也是迫在眉睫。在后續(xù)的資源稅改革中，將剩余資源品目的資源稅由從量定額征收轉(zhuǎn)變?yōu)閺膬r定率征收，與資源價格的升降緊密掛鉤，使之富有收入彈性，肯定是必然選擇。不過，這個改革不會一步到位，一定會循序漸進(jìn)、分步實施，且需要對現(xiàn)行資源稅的征收范圍做進(jìn)一步的拓展。

在今后繼續(xù)資源稅改革的過程中，稅率的確定也是一個很重要的問題。通常，資源稅稅率的確定，要考慮資源的開采成本、級差收益、政府財政收入的需求、資源價格的變化趨勢、環(huán)保政策的取向等。由于資源在各地的存量、品質(zhì)和開采條件存在較大差異，所以一品多率、浮動稅率、稅率多調(diào)等是資源稅的常態(tài)，資源稅與資源收費(fèi)此高彼低、此低彼高、并行不悖也是一種常態(tài)。在如今資源地方占有的情況下，考慮到資源開發(fā)對礦區(qū)及周邊環(huán)境的影響是多重的，所以，地方政府甚至中央政府以各種名目向礦區(qū)征收名目繁多的補(bǔ)償費(fèi)和管理費(fèi)，也是一個司空見慣的現(xiàn)象。從稅制改革的角度來看，資源稅改革的基本取向只能是清費(fèi)立稅、減輕企業(yè)不合理負(fù)擔(dān)、穩(wěn)步提高資源開采利用的稅費(fèi)成本，以適應(yīng)資源總體走向稀缺化和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、強(qiáng)化綠色生產(chǎn)和消費(fèi)理念的需要。同時，讓稅率具有一定的彈性，在價格高企時適當(dāng)增加財政收入，在價格低迷時同步降低企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，也是財稅部門和企業(yè)所期待的方式。

問：資源稅改革的過程中存在哪些難點？

張廣通：首先，地方政府對資源稅改革態(tài)度不一。我國實行礦產(chǎn)資源國家所有制，但國家所有并不等于中央所有，實際上，更多的表現(xiàn)為地方政府的實際占有；具體到經(jīng)濟(jì)利益上，則表現(xiàn)為與礦產(chǎn)資源有關(guān)的財稅收入絕大部分歸地方政府所有，中央調(diào)劑的比重較小。因此，進(jìn)行資源稅改革，無論財政收入是增加還是減少，損益都將由相關(guān)的地方政府承擔(dān)。顯然，地方政府對資源稅改革持積極支持態(tài)度還是或明或暗的抵制態(tài)度，對資源稅改革能否順利推進(jìn)及取得何種實質(zhì)性效果，都有重大影響。只有得到地方政府的積極響應(yīng)，資源稅改革才能順利進(jìn)行。

其次，社會中普遍存在的、認(rèn)為“稅和費(fèi)只能存其一”的觀點，大大地阻礙了資源稅改革的進(jìn)度。礦產(chǎn)資源作為一種特殊的不可再生產(chǎn)品，意味著國家有權(quán)對其依法征稅。同時，在國家所有制條件下，國家還有權(quán)依法收費(fèi)或收取特殊的資源管理基金。也就是說，依法收費(fèi)和依法收稅都有理論依據(jù)，且可以并行不悖。那種認(rèn)為政府只可收稅、不可收費(fèi)的觀點是沒有理論依據(jù)的。即使政府出于某種考慮只收費(fèi)或只收稅，那也只是權(quán)宜之計，只要環(huán)境變化了，稅和費(fèi)并收的局面就會出現(xiàn)，只不過收費(fèi)和收稅的方式、標(biāo)準(zhǔn)及征收目的會有不同解釋。

再次，資源價格與稅費(fèi)關(guān)系影響改革進(jìn)展。資源有豐裕稀缺之分、品質(zhì)高低之分、開采難易之分、市場價格高低之分、企業(yè)利潤厚薄之分。資源的開采成本和開采企業(yè)必要的利潤，是影響資源供求價格的基本因素。同時，與資源開采有關(guān)的政府稅費(fèi)也是影響資源市場價格形成的重要因素。所以，理順資源價格與理順資源稅費(fèi)關(guān)系一般應(yīng)同步考慮，而不能顧此失彼，但事實上這二者有時是脫節(jié)的。

目前，我國已經(jīng)完成煤炭資源稅由從量計征改為從價計征的改革，但這次改革并不是在煤炭價格高昂時推出的，而是在煤炭價格持續(xù)下滑、煤炭業(yè)全行業(yè)虧損不斷加劇的經(jīng)濟(jì)背景下推出的。將從量定額計征改為從價定率征收，同時清費(fèi)立稅、強(qiáng)化稅收的主體地位，這對弱化定額剛性稅收對價格下滑、企業(yè)和行業(yè)虧損面擴(kuò)大的阻礙作用，理順稅費(fèi)關(guān)系，保證煤炭資源稅收入穩(wěn)中有升，都有重大意義。但這種做法的局限性也很明顯。理順稅費(fèi)關(guān)系與保持稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的總體合理并不完全是一回事。此次提出的資源稅改革，雖然在理順稅價、稅費(fèi)關(guān)系上邁出了重大步伐，但保證財政收入并適當(dāng)增收、資源稅與資源市場價格聯(lián)動的特征也很明顯。因此，相關(guān)部門要從煤炭資源稅改革中吸取經(jīng)驗，在下一步改革中，不斷反思資源稅究竟具有什么經(jīng)濟(jì)功能、發(fā)揮什么調(diào)節(jié)作用，它與相關(guān)稅種之間的關(guān)系如何調(diào)適等，以徹底明確資源稅的功能和定位。

最后，開征資源稅的目的界定不清晰。資源稅究竟是體現(xiàn)資源的國家所有權(quán)，還是國家運(yùn)用政府公共權(quán)力調(diào)節(jié)資源開采企業(yè)由于開采條件優(yōu)越或客觀壟斷這種非主觀努力因素所帶來的超額利潤（級差收益），在理論上一直是一個含混不清的問題，也是改革中的難點。如果把一般利潤（投資分紅）和超額利潤（級差收益）這兩個不同性質(zhì)的分配范疇混在一起，都由資源稅來解決，那么，資源稅的改革方向就會模糊不清，資源稅與企業(yè)所得稅就有重復(fù)征稅的嫌疑，進(jìn)而人為加重資源企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，加重下游企業(yè)和居民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，對資源供給和需求兩方面都產(chǎn)生不利影響。因此，對資源稅進(jìn)行清晰的界定，也是資源稅改革中必須考慮的問題。

本文來源：財會信報