自1994年分稅制改革以來，我國個人所得稅籌集收入和調(diào)節(jié)收入分配的功能不斷顯現(xiàn)。從1995年到2014年，我國個人所得稅收入從131.3億元增長到7376.6億元，個人所得稅已成長為繼增值稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅后的主力稅種。2011年修訂的《個人所得稅法》把工資薪金性收入的扣除額提高到月收入3500元，進(jìn)一步突出了其調(diào)節(jié)收入分配的功能。即便如此，個人所得稅的功能發(fā)揮仍很不充分。2012年，我國城鎮(zhèn)居民中*6收入家庭與最低收入家庭人均總收入之比為7.59:1，甚至低于兩者可支配收入之比7.77:1。個人所得稅收入調(diào)節(jié)功能之缺位由此可見一斑。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行已經(jīng)步入“新常態(tài)”，無論是擴(kuò)大內(nèi)需、加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式；還是推動共享發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)社會公平正義，都需要進(jìn)一步發(fā)揮個人所得稅的積極作用。
推進(jìn)個人所得稅改革，需要把握如下幾點(diǎn)：
理性看待個人所得稅在我國現(xiàn)階段調(diào)節(jié)收入分配的作用。個人所得稅能夠在多大程度上優(yōu)化收入分配結(jié)構(gòu)，既取決于個人所得稅的制度設(shè)計(jì)，也取決于特定的稅制結(jié)構(gòu)和宏觀收入分配格局。作為社會主義國家，中國經(jīng)濟(jì)擁有一系列鮮明特征：一是擁有龐大的國有經(jīng)濟(jì)，居民很少從國有資本經(jīng)營收益中獲得直接好處（如個人購買力的增加等），并且很少從國有資本的市場估值增長中獲得直接好處；二是我國稅制以流轉(zhuǎn)稅為主體，2014年，所得稅收入占全國稅收收入的比重只有1／4強(qiáng)，占政府一般預(yù)算收入的比重只有1／5強(qiáng)；三是在所得稅收入中個人所得稅僅占23％。這就決定了如下事實(shí)：如果稅制結(jié)構(gòu)和宏觀分配結(jié)構(gòu)不作大的調(diào)整，僅靠個人所得稅改革來顯著改善收入分配結(jié)構(gòu)是不現(xiàn)實(shí)的?，F(xiàn)實(shí)的選擇是：把個人所得稅改革與建立完善國有資本經(jīng)營預(yù)算、完善社會保障制度以及完善初次分配制度結(jié)合起來，以托底低收入群體生活水平為重點(diǎn)，通過漸進(jìn)的、全面的改革，逐步形成合意的收入分配結(jié)構(gòu)。
個人所得稅改革的目標(biāo)是加大對高收入群體的調(diào)節(jié)力度。和同等發(fā)展水平國家相比，我國的宏觀稅負(fù)已經(jīng)不低。在此背景下，如果把改革目標(biāo)確定為加快建立以所得稅為主體的稅收制度，那么不僅需要把中等收入人群納入征收范圍，而且需要顯著提高個人所得稅的邊際稅率；不僅要有個人所得稅改革的方案設(shè)計(jì)，而且還要有相應(yīng)的減稅措施相配套。這樣的改革思路操作起來難度極大，并且容易招致社會公眾的強(qiáng)烈反彈。現(xiàn)實(shí)的選擇是把改革目標(biāo)放到加大對高收入群體的調(diào)節(jié)力度上。通過加強(qiáng)對高收入群體經(jīng)營性收入、資產(chǎn)性收入的征管，堵塞稅收流失；通過加強(qiáng)對高收入群體轉(zhuǎn)移性支付的稅收征管，堵塞遺產(chǎn)稅、贈與稅缺失造成的征管漏洞。至于推動建立以所得稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)的改革目標(biāo)，則可以通過把更多居民逐步納入納稅人范圍的辦法（使免征額的增長幅度明顯低于居民收入的增長幅度），同時配以流轉(zhuǎn)稅的擇機(jī)減免，循序漸進(jìn)予以解決。
個人所得稅的制度設(shè)計(jì)應(yīng)進(jìn)一步體現(xiàn)公平性。應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行以家庭為單位的個人所得稅制度。個人所得稅的計(jì)稅依據(jù)應(yīng)該是家庭收入，在核定家庭成員人數(shù)、撫養(yǎng)義務(wù)的基礎(chǔ)上，確定適用邊際稅率和免征額。這樣做，不僅可以使個人所得稅更加公平，而且有助于充分發(fā)揮家庭在建設(shè)和諧社會中的積極作用，有助于更好地應(yīng)對今后老齡化和老年貧困的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
建立退稅機(jī)制，加快稅收征管從“代扣代繳”向“自行申報(bào)”模式轉(zhuǎn)型。與以家庭收入為基礎(chǔ)的個人所得稅制度相對應(yīng)的，是基于收入申報(bào)的“綜合征收”管理模式。自上世紀(jì)90年代中期，我國就開始推動建立“綜合與分類相結(jié)合”的個人所得稅征管模式。20年過去了，改革進(jìn)展并不順利。目前個人所得稅征管仍以“分類計(jì)征”為主導(dǎo)。究其原因，一是當(dāng)前納稅人申報(bào)收入的積極性非常低，漏報(bào)、瞞報(bào)收入現(xiàn)象十分嚴(yán)重；二是對漏報(bào)、不據(jù)實(shí)申報(bào)收入的行為處罰力度偏輕。加快個人所得稅征收管理模式的轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵是要遵照“嚴(yán)扣寬征”的原則建立“退稅機(jī)制”：首先，稅法要明確所有人都是納稅義務(wù)人，所有納稅人都有據(jù)實(shí)申報(bào)收入的義務(wù)；其次，建立預(yù)扣稅款制度，根據(jù)對納稅人收入的評估，預(yù)扣其應(yīng)繳稅款；再次，根據(jù)納稅人申報(bào)的實(shí)際收入，退還稅收機(jī)關(guān)多扣的稅款；最后，保證預(yù)扣稅款高于實(shí)際應(yīng)納稅額，使納稅人可以從主動申報(bào)中得到實(shí)際的物質(zhì)利益。這樣，就可以把納稅人主動申報(bào)收入的積極性極大地調(diào)動起來。在此基礎(chǔ)上，如果稅務(wù)機(jī)關(guān)主動完善稅收服務(wù)、加強(qiáng)稅源監(jiān)控、嚴(yán)格稅收執(zhí)法，建立稅收征管新模式的步伐必將明顯加快。
加強(qiáng)信息交換與分享、提高征管效率。全面掌握個人收入狀況，是加強(qiáng)個人所得稅征收的重要基礎(chǔ)和前提。鑒于居民收入來源的多樣化，有必要切實(shí)加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)之間、稅務(wù)機(jī)關(guān)與工商管理、銀行、證券及不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)之間的信息交流與共享。正在修訂的《稅收征管法》對此已做出相關(guān)規(guī)定。但要把上述有關(guān)規(guī)定落到實(shí)處，還有大量的工作要做；同時，要把上述信息的價值充分發(fā)掘出來，稅務(wù)機(jī)關(guān)也有大量的工作要做。
本文來源：中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)；作者：張俊偉