加強(qiáng)金融監(jiān)管與財(cái)稅體制改革協(xié)調(diào)推進(jìn)

作者：閆坤     劉陳杰

●隨著一系列供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革措施的加強(qiáng)落實(shí)、較為適宜的海外經(jīng)濟(jì)增長環(huán)境，我們預(yù)測(cè)2017年3、4季度GDP同比增速分別為6.8%和6.7%，全年GDP同比增速為6.8%左右。

●加強(qiáng)金融監(jiān)管的背景，在于現(xiàn)階段金融空轉(zhuǎn)，不進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)。金融空轉(zhuǎn)的背后，是流動(dòng)性充裕的情況下，實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資回報(bào)率過低，甚至低于融資成本。因此，加強(qiáng)金融監(jiān)管，防止資產(chǎn)泡沫，保障金融穩(wěn)定就成了現(xiàn)階段的當(dāng)務(wù)之急。

●加強(qiáng)金融監(jiān)管與財(cái)稅體制改革一脈相承，互相促進(jìn)。應(yīng)將加強(qiáng)金融監(jiān)管與推進(jìn)財(cái)稅體制改革并行，盡快建立與國家治理體系相匹配的廣義財(cái)政債務(wù)管理機(jī)制，提升我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，走有速度有質(zhì)量的可持續(xù)發(fā)展之路。

2017年上半年，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體平穩(wěn)復(fù)蘇，全球?qū)捤韶泿耪哌M(jìn)入尾聲，部分國家的貨幣緊縮周期開始。下半年，我們應(yīng)該密切監(jiān)測(cè)全球資本流動(dòng)，更加注重提前防范潛在的國際金融風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定人民幣匯率。同時(shí)，也應(yīng)該重視美聯(lián)儲(chǔ)緊縮貨幣政策的同時(shí)，對(duì)我國貨幣政策的影響，提前做好應(yīng)對(duì)措施儲(chǔ)備。

中國經(jīng)濟(jì)：增長穩(wěn)健超預(yù)期

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)顯示，初步核算，我國上半年國內(nèi)生產(chǎn)總值381490億元，按可比價(jià)格計(jì)算，同比增長6.9%。分季度看，一季度同比增長6.9%，二季度增長6.9%。中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健并略超預(yù)期，局部領(lǐng)域出現(xiàn)改善跡象，全年6.5%左右的增長目標(biāo)有信心完成。預(yù)測(cè)2017年3、4季度GDP同比增速分別為6.8%和6.7%，全年GDP同比增速為6.8%左右。這一經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)的核心基準(zhǔn)假設(shè)為：下半年房地產(chǎn)增速緩慢下降至6%，消費(fèi)增速穩(wěn)定在10%左右，出口名義增速為8%，基建投資增速為20%左右。

我國經(jīng)濟(jì)增長探底過程階段性完成，上半年經(jīng)濟(jì)增長略超預(yù)期。2008年國際金融危機(jī)之后，隨著人口結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力成本等要素稟賦的變化，我國經(jīng)濟(jì)潛在增速正在經(jīng)歷一個(gè)系統(tǒng)性下降的過程。2016年下半年開始到2017年上半年，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的效用逐漸顯現(xiàn)，我國經(jīng)濟(jì)增長探底過程階段性完成，經(jīng)濟(jì)增速在6.5%左右波動(dòng)，較為平穩(wěn)。

2017年二季度，GDP同比增速為6.9%，與2017年第一季度一致，略高于2017年全年GDP增速目標(biāo)（6.5%左右）。隨著一系列供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革措施的加強(qiáng)落實(shí)、較為適宜的海外經(jīng)濟(jì)增長環(huán)境，我們預(yù)測(cè)2017年3、4季度GDP同比增速分別為6.8%和6.7%，全年GDP同比增速為6.8%左右。具體從名義增速看，2017年上半年國內(nèi)生產(chǎn)總值名義增長12%。其中第二產(chǎn)業(yè)增加值名義增長14%，第三產(chǎn)業(yè)增加值名義增長12%?？梢钥闯瞿壳懊x增速出現(xiàn)兩位數(shù)增長，與同比價(jià)格增長很高有關(guān)。其背后的原因是，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革使得像鋼鐵、煤炭等價(jià)格上升，進(jìn)而帶動(dòng)各類大宗商品價(jià)格，推高企業(yè)利潤，進(jìn)而帶動(dòng)了生產(chǎn)加快。上半年全國工業(yè)產(chǎn)能利用率為76.4%，比上年同期提高3.4個(gè)百分點(diǎn)。房地產(chǎn)去庫存效果繼續(xù)顯現(xiàn)，6月末商品房待售面積同比下降9.6%，降幅比3月末擴(kuò)大3.2個(gè)百分點(diǎn)。企業(yè)杠桿率下降，5月末規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率為56.1%，同比下降0.7個(gè)百分點(diǎn)。企業(yè)成本繼續(xù)降低，1-5月份規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)每百元主營業(yè)務(wù)收入中的成本為85.62元，同比減少0.04元。短板領(lǐng)域得到加強(qiáng)，上半年生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理業(yè)、水利管理業(yè)、交通運(yùn)輸倉儲(chǔ)和郵政業(yè)、教育投資同比分別增長46.0%、17.5%、14.7%和17.8%，均明顯快于同期固定資產(chǎn)投資增速。

2017年上半年，中國經(jīng)濟(jì)增長略超預(yù)期，整體增長態(tài)勢(shì)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的作用下，階段性探底成功，經(jīng)濟(jì)增速在一段時(shí)間內(nèi)維持在6.5%左右。當(dāng)然，我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，中國經(jīng)濟(jì)正處在結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵階段，調(diào)整的陣痛還在持續(xù)。上半年，我們看到中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在改革中優(yōu)化。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進(jìn)，使產(chǎn)需結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。服務(wù)業(yè)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長的特征更加明顯，上半年服務(wù)業(yè)的增速快于二產(chǎn)增速1.3個(gè)百分點(diǎn)，服務(wù)業(yè)占經(jīng)濟(jì)的比重達(dá)到了54.1%，高于二產(chǎn)14個(gè)百分點(diǎn)。制造業(yè)向中高端邁進(jìn)，高技術(shù)制造業(yè)和裝備制造業(yè)上半年同比分別增長13.1%和11.5%，增速分別高于規(guī)模以上工業(yè)6.2和4.6個(gè)百分點(diǎn)，占規(guī)模以上工業(yè)的比重達(dá)到了12.2%和32.2%。在需求方面，居民消費(fèi)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資快速增長，消費(fèi)結(jié)構(gòu)和投資結(jié)構(gòu)也在調(diào)整優(yōu)化。2017年下半年我國經(jīng)濟(jì)依然能夠保持平穩(wěn)運(yùn)行，有信心完成全年經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。

上半年財(cái)政支出較快 下半年可能政策性減收

2016年1-6月累計(jì)，全國一般公共預(yù)算收入94306億元，同比增長9.8%。全國一般公共預(yù)算收入中的稅收收入80074億元，同比增長10.9%；非稅收入14232億元，同比增長4.4%。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中積極因素不斷增加，對(duì)財(cái)政收入的增長提供有力支撐。當(dāng)然，一些制約收入增長的因素，比如減稅降費(fèi)政策力度進(jìn)一步加大、價(jià)格指數(shù)拉動(dòng)財(cái)政增收的作用減弱、去年下半年的高基數(shù)、房地產(chǎn)調(diào)控政策效應(yīng)逐步顯現(xiàn)等，下半年財(cái)政收入增幅可能有所放緩。

1-6月累計(jì)，全國政府性基金預(yù)算支出20491億元，同比增長24.6%。分中央和地方看，中央政府性基金預(yù)算本級(jí)支出842億元，同比增長19.5%；地方政府性基金預(yù)算相關(guān)支出19649億元，同比增長24.9%，其中國有土地使用權(quán)出讓收入相關(guān)支出17392億元，同比增長24.9%。

應(yīng)建立與國家治理體系匹配的廣義財(cái)政債務(wù)管理機(jī)制

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，東·亞地區(qū)利用勞動(dòng)力成本優(yōu)勢(shì)的追趕型經(jīng)濟(jì)體，在本國實(shí)體經(jīng)濟(jì)增速下臺(tái)階階段，都遇到了資產(chǎn)價(jià)格泡沫和金融風(fēng)險(xiǎn)問題。我們建議，加強(qiáng)金融監(jiān)管，需要與實(shí)體經(jīng)濟(jì)改革步伐協(xié)調(diào)，需要與財(cái)稅體制改革協(xié)調(diào)，才能將金融空轉(zhuǎn)的流動(dòng)性引導(dǎo)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，徹底化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

（一）金融監(jiān)管體制改革背景強(qiáng)調(diào)金融監(jiān)管的背景是防范進(jìn)一步資產(chǎn)泡沫，防止資金持續(xù)空轉(zhuǎn)，防御潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。按照我們的測(cè)算，2014年之后，在中國資本市場(chǎng)、人民幣匯率、貨幣政策有效性方面都出現(xiàn)了很多不尋常的現(xiàn)象。具體而言，分別為：股市與實(shí)體經(jīng)濟(jì)基本面自2014年以后開始高度負(fù)相關(guān)；人民幣匯率自2014年開始貶值壓力加大，我們監(jiān)測(cè)的熱錢持續(xù)流出；單位GDP所需的貨幣信貸密度開始明顯增加，貨幣政策有效性降低。這些不尋?，F(xiàn)象的背后，就是實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資回報(bào)率開始持續(xù)低于實(shí)際融資成本，經(jīng)濟(jì)可能逐漸陷入“龐氏增長”階段。一系列的金融風(fēng)險(xiǎn)亂象，深層本質(zhì)在于不斷下行的實(shí)體經(jīng)濟(jì)資本回報(bào)率與居高不下的實(shí)際融資成本之間的矛盾，單位資本投入實(shí)體經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的回報(bào)率甚至開始低于金融市場(chǎng)的無風(fēng)險(xiǎn)收益率。資金當(dāng)然不愿意進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，寧可在金融體系空轉(zhuǎn)。

加強(qiáng)金融監(jiān)管主要是對(duì)于銀行體系，特別是所謂的“影子銀行”體系。當(dāng)前的金融監(jiān)管是將“影子銀行”貨幣創(chuàng)造體系納入監(jiān)管，并逐步控制的過程。中國的金融體系依然是銀行體系主導(dǎo)，銀行系統(tǒng)是各方面資金的集散地。直觀的來看，表外部分游離于資本監(jiān)管之外，而在剛性兌付的背景下，其風(fēng)險(xiǎn)卻是由銀行承擔(dān)的，而銀行未計(jì)提資本。表外部分來說，非銀部門充當(dāng)銀行的“信用中介”，銀行先將資金投放給非銀部門，非銀部門再將資金投放給企業(yè)。非銀部門賺取利差或通道費(fèi)，而銀行卻因此模糊了資產(chǎn)的投向和風(fēng)險(xiǎn)情況，可能依然實(shí)際承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，我們認(rèn)為以下幾個(gè)部分的重點(diǎn)領(lǐng)域，可能是現(xiàn)階段加強(qiáng)金融監(jiān)管、維持金融穩(wěn)定的關(guān)鍵。

加強(qiáng)金融監(jiān)管的背景，在于現(xiàn)階段金融空轉(zhuǎn)，不進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)。金融空轉(zhuǎn)的背后，是流動(dòng)性充裕的情況下，實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資回報(bào)率過低，甚至低于融資成本。因此，加強(qiáng)金融監(jiān)管，防止資產(chǎn)泡沫，保障金融穩(wěn)定就成了現(xiàn)階段的當(dāng)務(wù)之急。

（二）金融監(jiān)管體制改革與財(cái)稅體制改革協(xié)調(diào)推進(jìn)加強(qiáng)金融監(jiān)管，與財(cái)稅體制改革協(xié)調(diào)推進(jìn)，能在防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、主動(dòng)防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)方面做到早識(shí)別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置，著力防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，著力完善金融安全防線和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。習(xí)總書記要求，各級(jí)地方黨委和政府要樹立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是現(xiàn)階段金融風(fēng)險(xiǎn)的重要部分。

地方政府融資平臺(tái)，作為預(yù)算外財(cái)政的主要載體，其成因主要來自于目前的財(cái)政分權(quán)體制和預(yù)算軟約束。財(cái)政分權(quán)體制使得地方政府具有實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政政策的動(dòng)力，而預(yù)算軟約束有助于其融資能力，使得實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政政策的動(dòng)力變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。我們將政府部門負(fù)有直接、間接或隱含支出償付職責(zé)的赤字定義為廣義財(cái)政赤字，其累計(jì)形成的債務(wù)，定義為廣義財(cái)政負(fù)債。龐大的廣義財(cái)政赤字日積月累，很多處于被政府承認(rèn)和不承認(rèn)的邊緣，積累了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)在于其投資項(xiàng)目的低收益率、低現(xiàn)金流和債務(wù)的積累。按照我們的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，將2009-2016年間測(cè)算的廣義財(cái)政赤字加總，目前總規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了35萬億元，約占我國2017年名義GDP的45%，比之前審計(jì)署公布的政府債務(wù)余額數(shù)據(jù)高約10萬億元。我們利用公開數(shù)據(jù)測(cè)算發(fā)現(xiàn)，地方政府融資平臺(tái)的投資項(xiàng)目普遍的資本回報(bào)率在2%附近，歷史平均融資成本在7%附近。同時(shí)，地方融資平臺(tái)的現(xiàn)金流較為貧乏，很多投資項(xiàng)目的現(xiàn)金流長時(shí)間幾乎為零。我們測(cè)算的項(xiàng)目數(shù)據(jù)來自于公開發(fā)債項(xiàng)目，很多敢于公布數(shù)據(jù)的地方融資平臺(tái)公司可能在所有地方融資平臺(tái)公司里資質(zhì)已經(jīng)較好，整體的地方融資平臺(tái)的項(xiàng)目收益率、現(xiàn)金流狀況可能更為堪憂。

財(cái)政體制改革與國家治理體系相匹配，就是要在合理增長的前提下，保障均衡發(fā)展，共贏共享，建設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展型財(cái)政體制，而不是過去的經(jīng)濟(jì)增長型財(cái)政體制。因此，廣義財(cái)政赤字管理也應(yīng)該遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念，鼓勵(lì)提升經(jīng)濟(jì)增長的品質(zhì)，改善財(cái)政服務(wù)人民的質(zhì)量。

第一，加強(qiáng)金融監(jiān)管，總量上，穩(wěn)定地方政府融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模，防范預(yù)算外財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目投資收益率，避免出現(xiàn)金融空轉(zhuǎn)。對(duì)于地方政府融資平臺(tái)債務(wù)，我們應(yīng)該一分為二看待。其在2008年全球金融危機(jī)期間確實(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)增速迅速恢復(fù)起到了有力的作用，但是之后的預(yù)算外財(cái)政赤字集聚也造成了一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。我們建議構(gòu)建廣義財(cái)政赤字監(jiān)測(cè)體系，編制中央和地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，在總量上控制廣義財(cái)政赤字規(guī)模。

第二，加強(qiáng)金融監(jiān)管，結(jié)構(gòu)上，財(cái)政支出向民生領(lǐng)域傾斜，降低經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的公共支出比例。財(cái)政支出近年來在民生領(lǐng)域的投資占比逐年提升，但是和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)相比，我國財(cái)政支出對(duì)于民生領(lǐng)域的投資還不算高，對(duì)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投資卻偏高。建議財(cái)政支出進(jìn)一步向民生領(lǐng)域傾斜，降低經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的公共支出比例，改善支出結(jié)構(gòu)，減輕廣義財(cái)政赤字的壓力。

第三，加強(qiáng)金融監(jiān)管，把全口徑預(yù)算管理進(jìn)一步細(xì)化，盡早明確財(cái)政赤字的邊界。我們建議，目前由公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算構(gòu)成的全口徑預(yù)算管理體系，應(yīng)該盡快合一測(cè)算，并且適時(shí)加入對(duì)其他廣義財(cái)政赤字的統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的全口徑財(cái)政預(yù)算。

金融監(jiān)管與財(cái)稅體制改革一脈相承，互相加強(qiáng)促進(jìn)。應(yīng)將加強(qiáng)金融監(jiān)管與推進(jìn)財(cái)稅體制改革并行，盡快建立與國家治理體系匹配的廣義財(cái)政債務(wù)管理機(jī)制，提升我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，走有速度有質(zhì)量的可持續(xù)發(fā)展之路。

（作者單位：閆坤中國社科院財(cái)稅研究中心執(zhí)行副主任、研究員、博士生導(dǎo)師，劉陳杰中國社科院經(jīng)濟(jì)研究所博士后）