日前，中央提出“抓緊建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制”。這是我國對地方政府發(fā)行債券問題的重要表述。如何建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，涉及的內容比較廣泛，本文主要針對兩種地方政府債券發(fā)行模式，提出完善地方政府發(fā)債融資機制的建議。

　　近年來，由于地方政府承擔大量保增長等財政支出任務，短期財政收支、長期基礎設施建設、城鎮(zhèn)化建設等資金壓力巨大，通過債務籌資來解決這些問題幾乎成為地方政府必然的選擇。在這個過程中，我國從機制上進行了一些嘗試，包括通過地方政府融資平臺公司融資、試點發(fā)行地方政府債券等。但是，現(xiàn)有的做法需要進一步完善，以建立起法治化、規(guī)范化的地方政府發(fā)債融資機制。
 

　　一、完善現(xiàn)有地方政府發(fā)債機制

　　我國地方政府發(fā)行債券融資，目前的模式是地方政府發(fā)行債券，中央政府代理償還。這是一種特殊的地方政府發(fā)債模式，我國已經試行了一段時間，積累了一些經驗，但需要進一步完善。

　　這種模式的好處是，不需要大幅修改相關法律法規(guī)，只需要再補充建立一些規(guī)則制度即可順利運行。首先，法律障礙比較小。由于我國有關法律規(guī)定，經國務院批準，地方政府可以發(fā)債，這就從根本上解決了地方政府能否發(fā)債的問題。其次，由于中央政府代理地方政府償還地方政府債券，因此地方政府債券的風險、信息披露問題也基本得到解決，至少不是十分急迫，市場基本認可這種債券的風險，基本等同于國債。需要完善的實際就是國務院如何批準地方政府發(fā)債、發(fā)債的規(guī)模問題，如何督促和管理地方政府對債務的償還問題。這幾個方面是我國短期內完善地方政府發(fā)債融資機制的關鍵。

　　一是要進一步規(guī)范地方政府和地方人大關于發(fā)行債券的決策、審批程序。地方政府層級很多，是否都可以發(fā)行債券？目前來看，可以從省級地方政府(包括計劃單列市)開始試點。這一點要抓緊明確。地方政府發(fā)債必須經過地方人大的討論、批準。地方政府應向地方人大報告當前的債券、債務規(guī)模，計劃發(fā)債的額度、時間、用途，償債資金來源、計劃、措施等。地方政府發(fā)債報告由地方人大批準后，報請國務院批準。

　　二是在國家總的預算范圍內，國務院對于地方政府債券的申請進行審核和批準。重點是審核各地方政府的總債務規(guī)模、當年發(fā)債規(guī)模、債券籌集資金用途、償還能力和措施等。為了確保地方政府能夠有比較明確的預期、有比較長遠的規(guī)劃，應研究制定地方政府發(fā)債規(guī)模和余額的控制標準和辦法。結合我國實際情況，可規(guī)定地方政府債務規(guī)模(余額)不得超過上年本地國內生產總值的20%(例如)，當年發(fā)行債券規(guī)模不超過上年本地國內生產總值的3%；地方政府債務規(guī)模(余額)不得超過地方政府上年本級預算收入的60%(例如)，當年債券發(fā)行規(guī)模不超過地方政府上年本級預算收入的10%等。

　　三是建立嚴格的債券償還制度和報告制度。應建立嚴格的債券償還規(guī)則，地方人大應將償債資金列入地方預算；地方政府要建立償債專門賬戶，及時撥付償債資金；地方政府要承諾，中央政府(上級政府)可以將轉移支付資金優(yōu)先用于償還債券、稅收分配時可優(yōu)先用于債券本息償還等；地方政府要及時向中央政府報告?zhèn)Y金使用情況、償還情況。

　　四是地方政府要承諾逐步提高地方政府資產負債表和預算收支的透明度，接受市場的監(jiān)督。
 

　　二、探索地方政府獨立發(fā)債融資機制

　　地方政府獨立發(fā)債、獨立償還模式，是比較徹底的地方政府發(fā)債機制。但是，這種機制的建立，需要比較長的時間，需要更多的條件。

　　一是需要修改現(xiàn)有的相關法律，并制定新的法律法規(guī)。既然是地方政府獨立發(fā)債，就意味著不需要國務院的批準，地方政府經過一定的程序就可以發(fā)債。因此，現(xiàn)有預算法需要修改。同時，要制定地方政府發(fā)行債券的法律法規(guī)。如要規(guī)定哪一級政府有發(fā)債權限，如縣級以上政府？同時要規(guī)定，地方政府發(fā)行債券要經過地方人大的審議批準，要有一定的發(fā)債規(guī)模限制等。

　　二是要解決地方政府的信息披露問題。地方政府要獨立發(fā)債，面對市場，需要的基本條件之一是地方政府應有獨立的財務報表，包括資產負債表、收支表等。這才能夠讓投資者來分析地方政府的信用狀況。這個問題在理論上難度不大，但要真正編制、披露，操作起來需要有較長的過程。同時，地方政府發(fā)行債券也要對外披露相關的募集資金用途、償債計劃和措施等。也就是要制定一個比較系統(tǒng)的信息披露清單。這些問題可在*9種模式運行中逐步嘗試解決。

　　三是要建立地方政府債券償還風險的處置機制。地方政府如果償還不了債券，該怎樣辦？債權人在地方政府拖欠債務或者違約時，如果無法通過法院強制清償，無法通過明確的制度安排保證行使債權人的權利，沒有明確的風險處置機制，則債權人的利益就無法得到基本的保護，投資者對地方政府債務的投資就會受到根本性的影響。因此，地方政府要獨立發(fā)債，而且要獨立承擔責任，就必須要有新的法律來對地方政府違約、拖欠債務的處置進行規(guī)范。同時，也要對相關的決策人、責任人有具體的懲戒程序和標準。

　　作為地方政府獨立發(fā)債機制的核心，必須要對地方政府償債風險的處置作出明確的制度安排，將最壞的情況考慮進去。因此，需要制定相關的法律法規(guī)。償債風險的處置機制可以采取類似于企業(yè)破產的處置方式，也可以規(guī)定特別的處置方式，如債務重組、延期、減記等。這些問題可借鑒國外的成熟經驗來探討解決。

　　四是要賦予地方政府一定的稅收、收費權限。這是解決其在一定條件下增強償債能力的重要手段和基礎。