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債者，人之責(zé)也。
毫無疑問，今年是地方政府償債壓力*5的一年。
審計署數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)約11萬億元，而今年需要償還的債務(wù)占債務(wù)總余額的21.89%，這意味著，2014年地方政府需償還債務(wù)或高達近2.4萬億元。財政部副部長王保安此前曾表示：“在財政收入增速放緩而支出剛性強的背景下，地方政府償債壓力會進一步加大。”
那么，地方債的問題到底有多嚴(yán)重？
2014年8月初，《中國經(jīng)濟周刊》[*{7}*]專訪全國人大常委尹中卿，詳解地方債風(fēng)險。他坦言，目前地方債的實際規(guī)模很可能超過30萬億元。
地方債規(guī)模：可能已超30萬億
尹中卿認(rèn)為，審計署兩次審計只是摸清了地方債的“底數(shù)”而不是“實數(shù)”，許多地方往往還有一些比較隱蔽的債務(wù)并沒有全部審計到，地方債的實際規(guī)模有可能比審計數(shù)據(jù)多一倍左右。
《中國經(jīng)濟周刊》：解決地方政府性債務(wù)問題，首先要進行定量分析，但目前看來，外界對于官方發(fā)布的數(shù)據(jù)還存有疑慮。那么，目前我國地方債規(guī)模究竟有多大？
尹中卿：2011年3—5月、2013年8—9月，審計署曾經(jīng)兩次組織全國審計機關(guān)對地方債進行全面審計，審計署的數(shù)字通常被認(rèn)為屬于比較權(quán)威的官方數(shù)據(jù)。這兩次審計結(jié)果足見我國地方債增加速度之快，負債規(guī)模之大。*9次是2011年審計數(shù)據(jù)。結(jié)果顯示，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府地方債余額10.72萬億元。第二次是2013年審計數(shù)據(jù)。結(jié)果表明，截至2013年6月底，全國省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府地方債余額17.89萬億元，
在討論如何化解地方政府性債務(wù)之前，應(yīng)先將地方債進行分類，對不同的債務(wù)采取不同化解辦法。拿2011年的數(shù)據(jù)分析，這次審計將地方債務(wù)分成三類。*9類是政府的“直接債務(wù)”，在10.72萬億元債務(wù)總額中，政府直接承擔(dān)償債責(zé)任的有6.7萬億元，占債務(wù)總額的63％。第二類是“或有債務(wù)”，就是政府履行了擔(dān)保責(zé)任，或者當(dāng)初承諾代為償還的。這部分有2.34萬億元，占21.8％。第三類是“其他債務(wù)”，政府承擔(dān)救助責(zé)任。比如公立的醫(yī)院和大學(xué)，這部分有1.67萬億元，占15.58％。
與此同時，國內(nèi)外一些研究機構(gòu)、專家學(xué)者也對地方債規(guī)模有過不同評估。但我與一些地方官員座談時了解到，審計署兩次審計只是摸清了地方債的“底數(shù)”而不是“實數(shù)”，許多地方往往還有一些比較隱蔽的債務(wù)并沒有全部審計到，地方債的實際規(guī)模有可能比審計數(shù)據(jù)多一倍左右，目前地方債的實際規(guī)模很可能超過30萬億元。
地方債形成：合“理”不合“法”
尹中卿認(rèn)為，這些年來，國務(wù)院及其部門也多次作出規(guī)定，禁止地方政府直接貸款或者為舉債提供擔(dān)保。法律法規(guī)在這一點上十分明確，地方政府未經(jīng)批準(zhǔn)舉債是違法的，地方政府為舉債提供擔(dān)保是違規(guī)的，并不因為地方政府普遍舉債就算合法合規(guī)。
《中國經(jīng)濟周刊》：當(dāng)前，很多人把地方債的形成歸咎于地方政府，認(rèn)為是地方領(lǐng)導(dǎo)干部為了追求政績，不顧后果。你怎樣看待這個問題？
尹中卿：我覺得這有一定的片面性。實際上，在我國現(xiàn)行體制下，地方政府舉債融資有一定的合理性和客觀必然性。這些年來，地方積累下規(guī)模巨大的政府性債務(wù)，除了地方政府負有責(zé)任外，上級有關(guān)部門有責(zé)任，政策銀行、商業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)也有責(zé)任，更深層次的原因是體制性問題。
我們國家的《憲法》規(guī)定，地方政府負責(zé)管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)和公安、民政、計劃生育等工作。要履行這些職責(zé)，一旦地方收入難以滿足支出需要，舉債融資似乎就成為不二選擇。
建國后不久，我國曾允許地方政我國曾允許地方政府發(fā)行“地方經(jīng)濟建設(shè)折實公債”等債券。1985年，為了控制地方投資規(guī)模，中央決定暫停地方發(fā)行債券。1994年實施分稅制，重新劃分中央與地方財政收支，并在《預(yù)算法》中明確規(guī)定，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的以外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”1995年制定的《擔(dān)保法》也明確規(guī)定，“國家機關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的除外。”
法律法規(guī)在這一點上十分明確，地方政府未經(jīng)批準(zhǔn)舉債是違法的，地方政府為舉債提供擔(dān)保是違規(guī)的，并不因地方政府普遍舉債就算合法合規(guī)。
但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，為了彌補日益增長的支出需求，近些年來，各地繞過法律限制紛紛搭建各類投融資平臺，向金融機構(gòu)貸款，并到企業(yè)債市場上融資。地方債是在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中累積形成的。不過，在過去很長時間，地方債增加并不算太快，規(guī)模也不是很大。
但從1997年至今，地方債幾乎每年都增長20%以上，其中1998年債務(wù)余額比上年增長接近50%，2009年比上年增長超過60%。特別是2008年第四季度以來，在應(yīng)對國際金融危機中出臺的一系列結(jié)構(gòu)性減稅政策、增值稅轉(zhuǎn)型改革，導(dǎo)致地方收入增速放緩，收支缺口擴大，形成地方政府舉債新的誘因。在“穩(wěn)增長”背景下，擴大政府公共投資為地方政府舉債增加了內(nèi)在需求，而流動性充裕又為地方政府舉債提供了有利條件。近幾年來，地方債規(guī)模迅速擴大、急劇膨脹。
地方債風(fēng)險：已威脅我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展
尹中卿認(rèn)為，目前，地方債的風(fēng)險突出表現(xiàn)在三個方面，一是期限錯配嚴(yán)重；二是個別地方債臺高筑；三是風(fēng)險傳染效應(yīng)明顯。地方債風(fēng)險已經(jīng)成為威脅我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、社會穩(wěn)定和政治安全的重要因素。
《中國經(jīng)濟周刊》：地方債務(wù)問題會對中國社會經(jīng)濟產(chǎn)生哪些具體的影響，是否會因此妨礙改革發(fā)展的進程？
尹中卿：目前，我們對債務(wù)問題和債務(wù)風(fēng)險知之甚少，知之尚淺。地方債問題實際上是長期體制性因素和短期經(jīng)濟刺激政策共同作用的結(jié)果。林林總總的地方債，種類繁多、紛繁復(fù)雜。
可以毫不夸張地說，目前，地方債風(fēng)險已經(jīng)成為威脅我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、社會穩(wěn)定和政治安全的重要因素。如果執(zhí)行嚴(yán)格的金融規(guī)則，不少地方債已經(jīng)無法依靠“借新還舊”展期。如果按市場化要求，一些地方政府實際上已經(jīng)破產(chǎn)。
我認(rèn)為風(fēng)險突出表現(xiàn)在三個方面：一是期限錯配嚴(yán)重。據(jù)審計署數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)余額中逾期債務(wù)1.15萬億元；2014年到期應(yīng)償債務(wù)2.4萬億元，占地方債余額的21.89%，是償債壓力最重的一年。2015—2016年地方債到期比重則分別為17.06%和11.58%，今后3年需償還超過一半（50.53%）。有專家根據(jù)模型預(yù)測，地方政府2014年后將出現(xiàn)資金缺口(地方可支配收入-地方支出-還本付息)；2015年后將會出現(xiàn)絕對的資金缺口(地方可支配收入+新增債務(wù)融資-地方支出-還本付息)。據(jù)審計署2014年6月24日報告，2013年6月底至2014年3月底，9個省本級為償還到期債務(wù)舉借新債579.31億元，但仍有8.21億元逾期未還。
二是個別地方債臺高筑。據(jù)審計署數(shù)據(jù)，至2010年底，在省、市、縣三級政府，除54個縣（區(qū)）沒有政府性債務(wù)外，全國其他地方政府均有政府性債務(wù)。至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%；其中，有2個省級、31個市級、29個縣級、148個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年政府負有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率(舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重)超過20%。
三是地方債風(fēng)險傳染效應(yīng)更為明顯。前兩年，由于傳統(tǒng)銀行信貸收緊和土地出讓收入減少，一些地方政府開始嘗試通過銀行表外業(yè)務(wù)、財務(wù)公司、信托公司、保險公司、基金公司、金融租賃公司，甚至民間集資等“影子銀行”渠道融資，地方政府除了顯性債務(wù)外，實際上還存在著較多隱性債務(wù)，目前已進入集中兌付期。相比傳統(tǒng)銀行信貸，此類融資成本更高（通常比從銀行舉債成本高10%以上）、產(chǎn)品設(shè)計復(fù)雜、直接債權(quán)人分散，“剛性兌付”現(xiàn)象突出，風(fēng)險防范化解手段不足。一旦出現(xiàn)償付困難，地方債局部違約風(fēng)險傳染效應(yīng)更強、波及面更廣，化解地方債風(fēng)險的難度更大、成本更高。
治本之策：重構(gòu)制度框架
長期以來地方債管理缺乏一套行之有效的法律制度框架作保障。尹中卿認(rèn)為，最重要的是奠定地方債管理法治基礎(chǔ)，從法律層面頂層設(shè)計科學(xué)合理的地方債管理制度。修訂《預(yù)算法》有關(guān)地方政府債券發(fā)行的條款，賦予地方政府有限度的、有控制的舉債融資權(quán)。
《中國經(jīng)濟周刊》：面對巨額地方債務(wù)應(yīng)該如何化解？
尹中卿：地方債成因十分復(fù)雜，從根本上解決地方債問題需要各項制度改革和創(chuàng)新。首先，要理清政府的界限，各級政府部門應(yīng)逐漸完全退出經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性領(lǐng)域，將有限的財力用于民生和公益項目。
政府是公共財政，公共財政就不能投資經(jīng)營。如果把政府這部分經(jīng)濟問題解決之后，地方政府的融資欲求就沒那么高了。
第二是中央與地方之間要劃分財權(quán)和事權(quán)，要完善分稅制，明確地方的支出責(zé)任與財力保障體制。有些方面不屬于地方政府的責(zé)任，就不要交給地方了。賦予地方政府的責(zé)任，就要有財力保障。
當(dāng)前而言，最重要的是奠定地方債管理的法治基礎(chǔ)。長期以來地方債管理缺乏一套行之有效的法律制度框架作保障。引導(dǎo)地方債走上制度化、法治化軌道，就需要進一步強化立法和執(zhí)法約束，保障和促進地方政府依法舉債、依法管債、依法用債、依法還債。
從法律層面頂層設(shè)計科學(xué)合理的地方債管理制度。修訂《預(yù)算法》有關(guān)地方政府債券發(fā)行的條款，賦予地方政府有限度的、有控制的舉債融資權(quán)。建立以債券為主體的地方政府舉債融資制度，在地方債自發(fā)自還試點基礎(chǔ)上研究制定“公共債務(wù)法”或“地方政府債券管理條例”，對地方債的主體、舉債方式、舉債程序、規(guī)模限制、資金使用、償還機制、預(yù)算監(jiān)管、信息披露、法律責(zé)任等做出明確規(guī)定，將地方債關(guān)進法律的籠子。
同時，不斷強化法律法規(guī)實施，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，強化行政監(jiān)管特別是監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督，強化人大、政協(xié)和公眾的監(jiān)督，逐步將地方債管理及其風(fēng)險防控化解納入法治軌道。
《中國經(jīng)濟周刊》：具體制度應(yīng)該怎樣設(shè)計，如何保證地方不會亂發(fā)債？
尹中卿:至少在省一級應(yīng)該賦予舉債權(quán)。地市一級的，如果賦予，應(yīng)該有總額限制，還應(yīng)該報請央行或財政部批準(zhǔn)。最主要的是應(yīng)列入當(dāng)?shù)仡A(yù)算，由本地人大批準(zhǔn)。這樣就可以限制政府的短期行為。法律上還應(yīng)該規(guī)定，地方政府不能擔(dān)保。
《中國經(jīng)濟周刊》：賦予地方舉債權(quán)和現(xiàn)在的融資平臺公司有何異同？
尹中卿：地方政府是通過融資平臺公司向銀行貸款，并通過平臺公司還貸，銀行不可能直接給政府貸款。賦予地方舉債權(quán)，地方就可以發(fā)行市政債、建設(shè)債等債券，屬于直接融資，經(jīng)過上級批準(zhǔn)額度和同級人大批準(zhǔn)，并列入預(yù)算接受監(jiān)督。這樣就可以在很大程度上減少到期不能償還債務(wù)的風(fēng)險。從融資平臺到發(fā)行地方債券的轉(zhuǎn)變，會減少金融系統(tǒng)的風(fēng)險，但會增加政府的信用評級風(fēng)險。因此，中央政府要做好風(fēng)險評估和總量控制的制度安排。
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