下面高頓網(wǎng)校小編在9月28日接近中午12點(diǎn)的時(shí)候發(fā)布的財(cái)稅資訊新聞是：我國2014年新一輪財(cái)稅體制改革破冰。
　　新預(yù)算法在落實(shí)中央有關(guān)規(guī)定精神的同時(shí)，對(duì)財(cái)政預(yù)算改革的頂層設(shè)計(jì)作了一些銜接性規(guī)定，為下一步改革留有法律空間。
　　新預(yù)算法的起草和審議，正逢黨的十八屆三中全會(huì)決定對(duì)全面深化改革作出全面部署，特別是今年6月中央又專門制定了財(cái)稅體制改革總體方案。新預(yù)算法在落實(shí)中央有關(guān)規(guī)定精神的同時(shí)，對(duì)財(cái)政預(yù)算改革的頂層設(shè)計(jì)作了一些銜接性規(guī)定，為下一步改革留有法律空間。
　　新預(yù)算法規(guī)定了預(yù)算審查重點(diǎn)從收支平衡、赤字規(guī)模向支出預(yù)算轉(zhuǎn)變的內(nèi)容，同時(shí)將收入預(yù)算由約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，明確各級(jí)政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)。這樣規(guī)定，為年度預(yù)算控制方式的深化改革提供了法律依據(jù)，從而迎來政府預(yù)算管理制度的深刻變革。
　　推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是中共十八屆三中全會(huì)做出的戰(zhàn)略決策。如何推進(jìn)？從哪里著手？有很多理論問題與實(shí)際工作要研究、部署。其中，各級(jí)政府的預(yù)算問題便是一個(gè)切入點(diǎn)。作者雷戈先生就新預(yù)算法和新一輪財(cái)稅制度改革的關(guān)系做了一番梳理。他在相關(guān)部門工作，有觀察、有思考，文中見解可供參考。
　　——亞夫
　　2014年8月31日，歷經(jīng)兩屆全國人大、四次審議的預(yù)算法修正案由全國人大常委會(huì)以161票贊成、2票反對(duì)、7票棄權(quán)的高票通過，翻開了預(yù)算法律制度的新篇章，也標(biāo)志著新一輪財(cái)稅體制改革在預(yù)算領(lǐng)域的率先破冰。
　　修法背景：1995年以來預(yù)算制度的改革與成效
　　1994年，我國啟動(dòng)了影響深遠(yuǎn)的分稅制財(cái)政管理體制改革，政府間財(cái)政關(guān)系、稅收制度等財(cái)稅重大改革相繼推開。幾乎與此同步，1994年3月，八屆全國人大常委會(huì)第二次會(huì)議制定了預(yù)算法，形成了預(yù)算制度的基本框架。預(yù)算法的頒布實(shí)施，對(duì)規(guī)范政府預(yù)算管理、加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。隨著分稅制財(cái)政管理體制的逐步確立，財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)在2000年前后轉(zhuǎn)向預(yù)算管理制度，預(yù)算管理機(jī)制不斷改革完善，預(yù)算在政府管理中的作用明顯強(qiáng)化。
　　一是預(yù)算管理范圍不斷拓展。過去，除了納入預(yù)算管理的預(yù)算內(nèi)收支，各級(jí)政府及有關(guān)部門大量的預(yù)算外收支，主要指的是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及其他機(jī)構(gòu)為履行或代行政府職能，而收取、提取、募集和安排使用的各種未納入財(cái)政預(yù)算管理的財(cái)政性資金，包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國有企業(yè)和主管部門收入等。
　　在財(cái)政體制改革不到位的背景下，我國預(yù)算外收支規(guī)模不斷膨脹，到2007年*6時(shí)達(dá)到6820億元。但由于對(duì)預(yù)算外資金缺乏有效地監(jiān)督管理，也帶來了一系列突出問題，比如一些單位擅自將財(cái)政預(yù)算資金通過各種非法手段轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金等。同時(shí)，預(yù)算外資金的使用脫離財(cái)政管理和各級(jí)人大監(jiān)督，亂支濫用現(xiàn)象較為突出，助長了不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，成為各方詬病的焦點(diǎn)問題。
　　1996年，國務(wù)院制定《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，開始逐步將各類預(yù)算外資金納入預(yù)算進(jìn)行管理。2002年財(cái)政部等部門發(fā)布了《關(guān)于將部分行政事業(yè)型收費(fèi)納入預(yù)算管理的通知》，逐步將有關(guān)部門收取的行政事業(yè)性收費(fèi)納入預(yù)算管理。2004年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》，逐步將政府非稅收入納入預(yù)算管理，2006年，國務(wù)院制定了《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，逐步將土地出讓收入納入地方預(yù)算管理。到2011年，我國實(shí)現(xiàn)了將預(yù)算外收入全部納入了預(yù)算管理的目標(biāo)。
　　二是政府預(yù)算管理制度不斷完善。在預(yù)算編制領(lǐng)域，2000年啟動(dòng)了以部門為預(yù)算管理和績(jī)效評(píng)價(jià)為重點(diǎn)的部門預(yù)算改革，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)部門一本預(yù)算”。在預(yù)算執(zhí)行領(lǐng)域，2001年啟動(dòng)了財(cái)政國庫集中收付制度改革，通過國庫單一賬戶進(jìn)行集中的資金收繳和支付。在支出管理上，1999年啟動(dòng)了政府采購改革，將分散式的政府采購模式改為政府采購機(jī)構(gòu)集中采購。
　　在績(jī)效評(píng)價(jià)上，2005年在試點(diǎn)基礎(chǔ)上啟動(dòng)了中央部門績(jī)效評(píng)價(jià)工作，由財(cái)政部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施。在預(yù)算管理科目上，2007年起啟動(dòng)政府收支分類改革，建立了收入分類和支出分別按功能分類、經(jīng)濟(jì)分類的收支分類科目。
　　隨著各類預(yù)算外資金納入預(yù)算管理，各級(jí)政府財(cái)政部門開始編制公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算等“四本預(yù)算”。其中，政府性基金預(yù)算從2010年起正式報(bào)送全國人大；國有資本經(jīng)營預(yù)算于2007年開始試點(diǎn)，從2010年起開始正式報(bào)送全國人大；社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算從2010年起開始試編，2014年起首次編入預(yù)算草案并報(bào)全國人大。
　　三是人大預(yù)算審查監(jiān)督不斷加強(qiáng)。在預(yù)算法基礎(chǔ)上，1999年全國人大常委會(huì)制定了《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，對(duì)加強(qiáng)中央預(yù)算的初步審查、預(yù)算調(diào)整等作了明確規(guī)定。2006年全國人大常委會(huì)制定的監(jiān)督法對(duì)各級(jí)人大常委會(huì)審查預(yù)算執(zhí)行情況和決算的審查重點(diǎn)等作了具體規(guī)定。
　　預(yù)算法修改中的若干焦點(diǎn)性問題
　?。ㄒ唬┤趶筋A(yù)算體系：“橫與縱”
　　預(yù)算的完整性，就是要把所有的政府收支統(tǒng)一納入預(yù)算管理，這是政府預(yù)算管理一項(xiàng)基礎(chǔ)性要求。為此，新預(yù)算法刪除了預(yù)算外資金的相關(guān)內(nèi)容，代之以全口徑預(yù)算，明確要求政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算（第四條），各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出（第十三條），從而在法律層面上確立了全口徑預(yù)算體系。
　　全口徑預(yù)算體系，從橫向上來講，即預(yù)算的組成，是包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)的“四本預(yù)算”；從縱向上來講，就是每一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，預(yù)算層級(jí)包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)的“五級(jí)預(yù)算”。
　　1、預(yù)算組成：四本預(yù)算。
　　總結(jié)近年來的預(yù)算實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，新預(yù)算法確立了一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四本預(yù)算組成的全口徑預(yù)算體系，并對(duì)四本預(yù)算分別作了細(xì)化規(guī)定。
　　一是四本預(yù)算的功能定位。一般公共預(yù)算，即常說的公共預(yù)算，是指以稅收為主體的財(cái)政收入，主要用于保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)國家安全、維持國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算。這也就是原來預(yù)算法所規(guī)范的狹義上的公共預(yù)算。為充分界定四本預(yù)算的定位與分工，明確預(yù)算之間的區(qū)別和聯(lián)系，新明確了四本預(yù)算各自的功能定位，從而形成定位清晰、分工明確的全口徑預(yù)算體系。
　　二是四本預(yù)算的編制原則。與各自預(yù)算的內(nèi)容相適應(yīng)，四本預(yù)算的編制原則也有所區(qū)別。其中，政府性基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)基金項(xiàng)目情況和實(shí)際支出需要，按基金項(xiàng)目編制，做到以收定支；國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并安排資金調(diào)入一般公共預(yù)算；社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌層次和社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目分別編制，著眼于結(jié)余資金的保值增值，在精算平衡的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的可持續(xù)性。
　　三是四本預(yù)算的相互關(guān)系。在預(yù)算之間的關(guān)系上，四本預(yù)算之間保持獨(dú)立完整并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，而政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接，也就是說預(yù)算之間的銜接，只能通過一般公共預(yù)算。這三本新加入預(yù)算管理的預(yù)算案，與原來的公共預(yù)算一起，“有分有合”，形成了四本預(yù)算的全口徑預(yù)算體系。
　　2、預(yù)算層級(jí)：五級(jí)預(yù)算。
　　按照一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算的原則，新預(yù)算法明確了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府五級(jí)預(yù)算的預(yù)算體系，將鄉(xiāng)級(jí)預(yù)算也納入法定的預(yù)算范圍。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級(jí)政權(quán)組織，其履行職責(zé)需要財(cái)力保障，而鄉(xiāng)級(jí)人大的一項(xiàng)職權(quán)就是審查和批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。而對(duì)于一些地方由縣級(jí)政府代編鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的，可以按照規(guī)定的程序報(bào)請(qǐng)鄉(xiāng)級(jí)人大審查和批準(zhǔn)。
　?。ǘ┴?cái)政管理體制：“進(jìn)與退”
　　財(cái)政管理體制是規(guī)范各級(jí)政府支出責(zé)任和財(cái)力分配關(guān)系的制度，是國家財(cái)政的基本制度，與政府預(yù)算有著緊密的聯(lián)系，也是預(yù)算收入和支出管理的基礎(chǔ)。只有明晰政府間事權(quán)和支出責(zé)任，理順中央和地方收入劃分，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)政府的財(cái)力余缺的有效調(diào)節(jié)，才能實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。
　　從1994年我國開始實(shí)行分稅制的財(cái)政管理體制至今已經(jīng)二十年，分稅制財(cái)政體制的建立和完善，對(duì)調(diào)動(dòng)中央和地方積極性，促進(jìn)國家財(cái)政收入平穩(wěn)增長，發(fā)揮了重要作用。但在中央財(cái)政收入在全國財(cái)政收入中占比上升的同時(shí)，地方承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任卻日益增加，中央不得不通過大量轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目對(duì)地方給予補(bǔ)助，地方財(cái)政支出對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴度上升。
　　2013年，中央公共財(cái)政收入60198億元，占全國財(cái)政收入的46.6%，同期的中央本級(jí)財(cái)政支出20471億元，僅占全國財(cái)政支出的14.6%，對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付48019億元，是中央本級(jí)支出的2倍多。加上營改增的不斷推進(jìn)，作為地方*10主體稅種的營業(yè)稅逐步納入到增值稅這一中央地方共享稅框架之內(nèi)，地方稅收入劃分更趨弱勢(shì)，日益影響到各級(jí)地方財(cái)政的獨(dú)立正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
　　由于各方面對(duì)財(cái)政管理體制改革方向和具體規(guī)范內(nèi)容的認(rèn)識(shí)上存在較大分歧，難以就政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分、收入劃分等核心內(nèi)容達(dá)成共識(shí)，新預(yù)算法沒有對(duì)分稅制財(cái)政管理體制進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，而是沿用了原預(yù)算法的原則性規(guī)定，并將規(guī)范重點(diǎn)轉(zhuǎn)向共識(shí)較多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，從法律上確立了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本規(guī)范。
　　財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制條件下平衡地區(qū)間財(cái)力差距的一項(xiàng)重要制度，其中一般性轉(zhuǎn)移支付主要解決基本公共服務(wù)均等化問題，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要解決外部性、中央地方共同之處責(zé)任以及實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)等。近年來，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)?？焖僭鲩L，2013年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付總額42973億元，其中一般性轉(zhuǎn)移支付24363億元，占56.7%；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付18610億元，占43.3%。
　　當(dāng)前，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中存在的主要問題是規(guī)模過大、項(xiàng)目繁雜、配套過多、資金下達(dá)不及時(shí)等問題。為此，新預(yù)算法從三個(gè)方面對(duì)規(guī)范了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。一是明確了轉(zhuǎn)移支付的功能定位，即以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。二是規(guī)范了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，要求設(shè)立要有法律依據(jù)、運(yùn)行要有定期評(píng)估和退出機(jī)制、資金配套要有嚴(yán)格限制。三是規(guī)范了轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算，要求編制要符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)要求，下達(dá)時(shí)間要符合規(guī)定的時(shí)限等。
　　這樣規(guī)定，既適應(yīng)了轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范發(fā)展的要求，也體現(xiàn)了當(dāng)前整合規(guī)范轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)需要。轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化、法治化，對(duì)當(dāng)前正在推進(jìn)的取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，完善省以下轉(zhuǎn)移支付分配力度，提高基層政府財(cái)力保障能力等各項(xiàng)財(cái)稅改革也將發(fā)揮有效地推動(dòng)作用。
　　（三）預(yù)算的公開透明：“粗與細(xì)”
　　陽光是*4的防腐劑，透明是*4的監(jiān)督。在很長一段時(shí)間內(nèi)，財(cái)政預(yù)決算等政府財(cái)務(wù)資料都屬于保密內(nèi)容，直到2005年之前，全國人大開會(huì)期間，代表們審議的預(yù)算草案都要求嚴(yán)格保密并在會(huì)后收回。直到2010年，國務(wù)院有關(guān)部門首次對(duì)外公開部門預(yù)算。在此背景下，原預(yù)算法在預(yù)算公開方面的規(guī)定也是一片空白，沒有對(duì)預(yù)算公開的具體事項(xiàng)作出明確規(guī)定。
　　近年來，社會(huì)各界對(duì)預(yù)算公開的呼聲日高，對(duì)“曬政府賬本”形成了廣泛的共識(shí)和強(qiáng)烈的訴求。新預(yù)算法在總結(jié)近些年來預(yù)算公開實(shí)踐的基礎(chǔ)上，從預(yù)算公開的內(nèi)容、時(shí)間、解釋說明以及法律責(zé)任等對(duì)預(yù)算公開的規(guī)定進(jìn)行了全面的細(xì)化規(guī)定。
　　一是規(guī)定了預(yù)算公開的內(nèi)容，既包括預(yù)算，也包括預(yù)算調(diào)整和決算，既包括本級(jí)政府預(yù)算，也包括部門預(yù)算。二是規(guī)定了預(yù)算公開的時(shí)限，要求本級(jí)政府和部門的預(yù)算、決算分別在批準(zhǔn)或批復(fù)后20天內(nèi)公開。三是規(guī)定了預(yù)算公開的主體，其中本級(jí)政府預(yù)算由財(cái)政部門公開，部門預(yù)算由各自部門公開。
　　總之，從預(yù)算公開的規(guī)定中可以看出，新預(yù)算法規(guī)定的預(yù)算公開，不只是預(yù)算草案的公開，而是預(yù)算編制、執(zhí)行和決算等整個(gè)財(cái)政運(yùn)行過程的公開；不只是政府層面的公開，而是各級(jí)政府及組成部門全方位的公開。通過全過程、全方位的預(yù)算公開，把政府預(yù)算的錢袋子曬到了陽光之下，把預(yù)算的“黑箱”變成了“透明箱”。
　?。ㄋ模┑胤秸e債之門：“開與關(guān)”
　　地方政府債務(wù)問題如何規(guī)范，是預(yù)算法修改中廣泛關(guān)注的問題，每一次修改也都觸動(dòng)著各方面的神經(jīng)。20世紀(jì)80年代末至90年代初，地方政府債券一度風(fēng)行，許多地方政府為籌集資金修路建橋。為防范地方政府過度舉債，1994年制定預(yù)算法時(shí)明確規(guī)定，“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券” （第28條），堵上了地方政府發(fā)債的道路。但不少地方政府在發(fā)展中面臨資金缺口，在土地出讓金等收入之外，也開始尋求各種形式的債務(wù)性融資。
　　特別是2008年應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)以來，以地方融資平臺(tái)等方式積累的地方政府性債務(wù)的規(guī)模急劇擴(kuò)大，所形成的風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯。根據(jù)審計(jì)署對(duì)全國中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府債務(wù)情況的全面審計(jì)結(jié)果，截至2013年6月底，全國各級(jí)政府債務(wù)總額約30.28萬億元，其中地方政府債務(wù)余額17.89萬億元，包括負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.89萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.67萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的或有債務(wù)4.34萬億元，地方政府債務(wù)較前兩年大幅增長。
　　雖然總體上看，地方政府性債務(wù)的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)處于國際通行的控制標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但也存在較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患，特別不少地方政府債務(wù)率超過100%，債務(wù)余額超過當(dāng)?shù)鼐C合財(cái)力，甚至出現(xiàn)債務(wù)逾期等問題，需要加快予以規(guī)范和逐步化解。
　　與此同時(shí)，地方政府債券發(fā)行工作也在逐步推進(jìn)。在總結(jié)1998-2004年間中央中央政府代地方政府舉債并轉(zhuǎn)貸地方的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2009年，國務(wù)院首次批準(zhǔn)發(fā)行地方政府債券2000億元，由財(cái)政部代理發(fā)行并列入省級(jí)預(yù)算管理。2011年起，財(cái)政部開始推動(dòng)地方政府自行發(fā)債。2014年5月21日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2014年上海、浙江、廣東、深圳等10省市試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還。地方政府通過發(fā)行債券的方式舉借債務(wù)取得了一定的經(jīng)驗(yàn)。
　　綜合考慮地方發(fā)展需要、化解地方政府債務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)防范化解等多方面因素，新預(yù)算法確立了堵疏結(jié)合的原則，即在為地方政府舉債“開正門”的同時(shí)，也設(shè)置了若干安全閥來“堵偏門”，從六個(gè)方面確立了地方政府舉債的基本規(guī)則。
　　一是舉債主體，規(guī)定只能是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省級(jí)政府；二是用債方向，要求只能是用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。三是債務(wù)規(guī)模，實(shí)行債券發(fā)行限額管理，不能超額發(fā)行。四是還債能力，應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的資金來源。五是管理機(jī)制，規(guī)定了有關(guān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制等。六是法律責(zé)任，明確規(guī)定了違規(guī)舉借債務(wù)或?yàn)樗藗鶆?wù)提供擔(dān)保的法律責(zé)任。這些規(guī)定把地方政府在舉借債務(wù)開閘的同時(shí)，為政府舉債的風(fēng)險(xiǎn)能夠控制在合理區(qū)間套上了法律的“緊箍咒”。
　　（五）國庫管理權(quán)之爭(zhēng)：“經(jīng)與代”
　　2001年國庫集中收付制度改革以來，逐漸形成了國庫單一賬戶為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的國庫管理制度，推動(dòng)了預(yù)算資金支付的透明、安全和高效。目前，全國已有55萬多個(gè)預(yù)算單位實(shí)現(xiàn)了國庫集中支付，基本上實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。為此，新預(yù)算法第61條正式確立了國庫集中收付制度，并明確政府全部收入和支出都實(shí)行國庫集中收付管理。但是關(guān)于國庫管理的具體方式上，圍繞人民銀行在國庫上的職責(zé)定位，雖然只是經(jīng)理還是代理的一字之差，人民銀行、財(cái)政部以及有關(guān)專家學(xué)者各執(zhí)一詞，從一審爭(zhēng)論到四審，也引起了媒體和社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注。
　　綜合各方面意見，新預(yù)算法仍然維持了國庫經(jīng)理制的規(guī)定，這為國庫經(jīng)理與代理之爭(zhēng)畫上了一個(gè)句號(hào)。為什么這么改呢？主要加強(qiáng)預(yù)算資金支付監(jiān)督、維護(hù)預(yù)算資金安全的角度考慮，即使在國庫支付制度改革的情況下，也不能削弱央行國庫作為第三方的監(jiān)督制約作用，有必要賦予央行對(duì)國庫支出業(yè)務(wù)進(jìn)行必要審核的權(quán)限。因此，新預(yù)算法繼續(xù)維持了原法規(guī)定的經(jīng)理的表述，繼續(xù)明確央行經(jīng)理中央國庫的法律條款，有利于央行依法履行經(jīng)理國庫職責(zé)。
　　值得注意的是，新預(yù)算法還對(duì)財(cái)政專戶進(jìn)行了專門規(guī)定。按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，財(cái)政專戶是各級(jí)財(cái)政部門在商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的資金賬戶，用于特定資金的專戶存儲(chǔ)、專款專用。按照核算管理的資金類型，財(cái)政專戶主要包括四類：專項(xiàng)支出財(cái)政專戶（如糧食風(fēng)險(xiǎn)基金等）、社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)政專戶、非稅收入收繳財(cái)政專戶、外國政府和國際金融組織貸款贈(zèng)款財(cái)政專戶等。
　　由于實(shí)踐中國務(wù)院及有關(guān)部門、省級(jí)政府及其財(cái)政部門都有權(quán)審批財(cái)政專戶，甚至一些市縣也越權(quán)開設(shè)財(cái)政專戶，導(dǎo)致財(cái)政專戶數(shù)量眾多，大量財(cái)政資金以各種形式存在商業(yè)銀行，脫離國庫的有效監(jiān)督，滋生了“小金庫”等腐敗問題。社會(huì)上要求取消財(cái)政專戶的聲音很大，但考慮到不少財(cái)政專戶（如社會(huì)保險(xiǎn)基金賬戶、非稅收入專戶）有其現(xiàn)實(shí)必要性，新預(yù)算法給財(cái)政專戶的設(shè)立留下了空間，并對(duì)財(cái)政專戶的條文從批準(zhǔn)設(shè)立、?？顚Ｓ玫确矫孢M(jìn)行了多次從嚴(yán)的修改完善，規(guī)定只有法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金，才可以設(shè)立財(cái)政專戶，并明確要求財(cái)政專戶收入也要納入國庫管理，這樣對(duì)財(cái)政專戶作了最嚴(yán)格的限制，也為健全國庫單一賬戶制度奠定了良好的法律基礎(chǔ)。
　?。┓ǘㄐ灾С觯?ldquo;存與廢”
　　法定性支出是指法律法規(guī)及有關(guān)文件規(guī)定的預(yù)算中必須安排的預(yù)算支出項(xiàng)目。目前，主要集中在教育、科技、農(nóng)業(yè)等7個(gè)領(lǐng)域，有關(guān)法律法規(guī)等規(guī)定了相關(guān)預(yù)算支出不低于一定比例或增長幅度。此外，其他一些法規(guī)文件也對(duì)文化、社保、醫(yī)療等領(lǐng)域作出了預(yù)算安排的規(guī)定。
　　法定支出的積極作用，是體現(xiàn)了對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)加快發(fā)展的預(yù)算支持。但在實(shí)踐中，也出現(xiàn)了固化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)、分割和肢解預(yù)算的完整性、削弱財(cái)政宏觀調(diào)控能力等問題。同時(shí)，相關(guān)法律對(duì)于財(cái)政預(yù)算安排的規(guī)定，也影響到預(yù)算法的法律效力。為此，新預(yù)算法刪除了預(yù)算審查和執(zhí)行中涉及法定支出的規(guī)定，同時(shí)強(qiáng)調(diào)各級(jí)一般公共預(yù)算支出的編制中，國家確定的各項(xiàng)重點(diǎn)支出，應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)籌兼顧的原則下，在保證基本公共服務(wù)合理需要的前提下，予以優(yōu)先安排。同時(shí)，還規(guī)定了在各級(jí)人大審查預(yù)算草案及預(yù)算調(diào)整方案時(shí)也明確將重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排是否適當(dāng)作為重點(diǎn)審查內(nèi)容。
　?。ㄆ撸┤舜箢A(yù)算審查監(jiān)督：“實(shí)與虛”
　　從國外經(jīng)驗(yàn)看，審查預(yù)算是議會(huì)的最重要的職責(zé)，議會(huì)通過對(duì)預(yù)算的控制實(shí)現(xiàn)對(duì)政府行為的有效監(jiān)督。在預(yù)算法修改的整個(gè)過程中，對(duì)于加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)通過預(yù)算對(duì)政府行為的控制與監(jiān)督，各方面有著強(qiáng)烈的呼聲。
　　新預(yù)算法在總結(jié)近年來各級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)實(shí)踐中反映強(qiáng)烈的問題，主要對(duì)人大如何有效行使預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)作了較具體的規(guī)定。
　　一是規(guī)定預(yù)算草案的細(xì)化要求。針對(duì)實(shí)踐中預(yù)算過粗、“看不清、弄不懂”等問題，新預(yù)算法規(guī)定一般公共預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)按照功能分類和經(jīng)濟(jì)分類編制，分別反映預(yù)算的支出方向和具體支出用途，按保障功能分類編列到項(xiàng)（類、款、項(xiàng)三級(jí)），按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列到款（類、款兩級(jí)），通過二者結(jié)合，全面反映預(yù)算支出的全貌。同時(shí)，對(duì)轉(zhuǎn)移支付支出的編制也提出了明確要求。
　　二是完善預(yù)算的初步審查制度。實(shí)踐中預(yù)算審查專業(yè)性強(qiáng)，而人大會(huì)期有限，針對(duì)這一問題，新預(yù)算法總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善了預(yù)算草案的初步審查制度，明確初步審查的范圍包括預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案和決算方案，審查機(jī)構(gòu)由有關(guān)專門委員會(huì)或者縣級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行，規(guī)定了審查的時(shí)限要求等內(nèi)容。
　　三是明確了預(yù)算審查的重點(diǎn)審查內(nèi)容、預(yù)算調(diào)整審查的有關(guān)程序以及預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定。
　　新預(yù)算法為深化改革留有空間
　　新預(yù)算法的起草和審議，正逢黨的十八屆三中全會(huì)決定對(duì)全面深化改革作出全面部署，特別是今年6月中央又專門制定了財(cái)稅體制改革總體方案。新預(yù)算法在落實(shí)中央有關(guān)規(guī)定精神的同時(shí)，對(duì)財(cái)政預(yù)算改革的頂層設(shè)計(jì)作了一些銜接性規(guī)定，為下一步改革留有法律空間。
　　一、改進(jìn)年度預(yù)算控制方式。十八屆三中全會(huì)決定提出“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”，以解決現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行中片面追求預(yù)算平衡帶來的“順周期”問題：經(jīng)濟(jì)放緩時(shí)，稅務(wù)部門為完成稅收任務(wù)而造成征收過頭稅，不利于經(jīng)濟(jì)回升；經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)，收入任務(wù)易于完成而出現(xiàn)“應(yīng)收不收”，反而助長過熱。
　　新預(yù)算法規(guī)定了預(yù)算審查重點(diǎn)從收支平衡、赤字規(guī)模向支出預(yù)算轉(zhuǎn)變的內(nèi)容，同時(shí)將收入預(yù)算由約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，明確各級(jí)政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)。這樣規(guī)定，為年度預(yù)算控制方式的深化改革提供了法律依據(jù)，從而迎來政府預(yù)算管理制度的深刻變革。
　　二是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。根據(jù)三中全會(huì)決定關(guān)于“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”的要求，新預(yù)算法第十二條作出了各級(jí)政府建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的原則性規(guī)定。同時(shí)，新預(yù)算法確立了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的法律地位，通過基金的調(diào)入和調(diào)出來調(diào)劑預(yù)算執(zhí)行中由于短收、超收導(dǎo)致的預(yù)算資金的余缺?？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制的有關(guān)規(guī)定有利于實(shí)現(xiàn)保障財(cái)政政策的可持續(xù)性和前瞻性，也為未來編制中長期財(cái)政規(guī)劃和多年滾動(dòng)預(yù)算提供了依據(jù)。
　　三是編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。根據(jù)三中全會(huì)決定關(guān)于“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度”的要求，新預(yù)算法在附則中對(duì)各級(jí)政府提出了按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的明確要求。政府財(cái)務(wù)報(bào)告作為，全面反映政府財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長期可持續(xù)的綜合性年度報(bào)告，是反映政府財(cái)務(wù)情況的存量“家底”，將和預(yù)算報(bào)告相互協(xié)調(diào)，共同反映政府履行各項(xiàng)職能和資金績(jī)效的情況。新預(yù)算法的原則性規(guī)定為未來各級(jí)政府全面建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度指明了方向。
　　來源：上海證券報(bào)

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